IV SA/Wa 1826/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. stwierdził, że nieruchomości ziemskie położone we wsi K. o pow. 59,6351 ha i we wsi K. o pow. 3,8760 ha stanowiące własność K.C. podpadały pod działanie art.2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem obszar użytków rolnych przekraczał 50 ha. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania. W dniu 9 lutego 2004 r. K.C. złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa - ujawnienie nowych dowodów nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji. K.C. podkreśliła, że po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie (tj. po dniu [...] września 2002 r.) odnalazły się cztery decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dwie decyzje z dnia[...] lipca 1967 r., decyzja z dnia [...] czerwca 1969 r. i decyzja z dnia [...] marca 1967 r..) wydane na podstawie art. 6 i 9 dekretu z dnia 19 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78) potwierdzające sprzedaż części ww. nieruchomości ziemskiej, o łącznej powierzchni 6,5784 ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia[...] września 2002 r. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K.C. od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2004 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organów obu instancji decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...], gdyż organ rozpatrujący sprawę badał stan prawny nieruchomości w dacie jej przejęcia na własność państwa - tj. na dzień 13 września 1944 r. (dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej z dnia 6 września 1944 r.), a w tej dacie nie było dokumentów sporządzonych w przewidzianej prawem formie. Dlatego przyjął, że przedłożone dokumenty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w dacie przejęcia na własność państwa ww. majątku brak było dokumentów stwierdzających przeniesienie własności nieruchomości sporządzonych w formie aktu notarialnego, tym samym przedmiotowa nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z tego tytułu, gdyż w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przekraczała powierzchnię 50 ha użytków rolnych. Na potwierdzenie ustaleń dotyczących powierzchni użytków rolnych nieruchomości organ powołał się na rejestry pomiarowe z 1934 i 1937 roku. Skargę na powyższą decyzję wniosła K.C. Skarżąca podkreśliła, że przeprowadzone postępowanie administracyjne przed wydaniem ww. decyzji wykazało, że użytkownicy nieruchomości rolnych wymienionych w tych decyzjach kupili je od ówczesnego właściciela – K.C. w latach 1933 -1934 w formie tzw. umowy domowej. Spowodowało to, że grunty wchodzące w skład ww. majątku stanowiły poniżej 50 ha i tym samym nie podlegały pod działanie reformy rolnej z 1944 r.. Skarżąca podnosi, że sprzedaży tej dokonano co prawda bez dopełnienia obowiązującej wówczas formy prawnej - aktu notarialnego, ale istniał podział fizyczny, honorowany przez strony umowy. Skarżąca podniosła, że przejęcia dokonano na podstawie dokumentów opartych na pomiarach z 1930 r. a nie na podstawie stanu faktycznego na dzień 1 września 1939 r., ponadto przejęcia majątku dokonano bez decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, przewidzianej w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) i bez pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1121/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, że nowe dowody (decyzje) nie mogą stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Sąd stwierdził, że powołana przesłanka wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) mogłaby prowadzić do zmiany decyzji ostatecznej, gdyby okazało się, że sprzedaż części gruntów wchodzących w skład ówczesnego majątku została przeprowadzona w formie prawem przewidzianej, co mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że majątek ziemski nie podlegał przejęciu z powodu mniejszego areału użytków rolnych niż 50 hektarów. Skoro do dnia 13 września 1944 r. sprzedaż części nieruchomości nie została dokonana w formie prawem przewidzianej, to przeniesienie własności nie było dokonane skutecznie i nie wywierało skutków w sferze prawa - formę zachowania aktu notarialnego przy sprzedaży nieruchomości w ówczesnym czasie nakazywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz .U. z 1933 r. Nr 84 poz. 609 ze zm.)., które w art. 82 § 1 stanowiło, iż "umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie prawa własności do nieruchomości powinny być pod nieważnością samej umowy sporządzane w formie aktu notarialnego". Jednocześnie Sąd podkreślił, że nabywcy nieruchomości sprzedanych, jak podnosi skarżąca w formie tzw. umowy domowej" nie nabyli ich skutecznie w owym czasie, stali się ich właścicielami z mocy prawa dopiero na podstawie wymienionych wcześniej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z lat 1967 -1969. Odnosząc się do zarzutu, iż przejęcia majątku dokonano bez decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego, Sąd wyjaśnił, iż w świetle art. 2 ust.1 lit. e dekretu, nieruchomości ziemskie przechodziły bezzwłocznie na własność państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa (ex legę), z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r.. Nie było to uzależnione od wystawienia przez Wojewódzki Urząd Ziemski zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39 poz. 233 ze zm.). Co prawda przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Jednak samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 cyt. rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile taki wpis został umieszczony. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za niezasadne. Natomiast nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż, jak wskazał przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była tylko ocena, czy podniesione przez skarżącą przesłanki wznowieniowe mogą skutecznie wpłynąć na zmianę decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 973/07) uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do powtórnego rozpatrzenia. Uzasadniając orzeczenie wskazał, iż sprawa nie została właściwie wyjaśniona przez sąd I instancji, przywołując następujące okoliczności: - brak ustosunkowania się do wywodów skargi odnośnie skutków prawnych wynikających z art. 2 ust. 2 dekretu (str. 6 ak 2); podniesiono, iż "W przypadku braku podstaw do zastosowania wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego, należy w sposób przekonywujący wyjaśnić zajęte stanowisko i dać temu wyraz w uzasadnieniu" (str. 7 wrs. 14-16), - brak odniesienia się przez Sąd do podniesionych zarzutów zwłaszcza ustaleń faktycznych (str. 7 wrs. 2 od dołu) - sąd odwoławczy nie może się odnieść do kwestii, gdy stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony (str. 7 wrs. 1), - brak odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi (skwitowanie ich stwierdzeniem, iż nie mają znaczenia dla sprawy). Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1285/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. Uwzględniając wykładnię prawa wyrażoną w orzeczeniu sądu II instancji, Sąd stwierdził m. in., że dokonany przed wojną podział fizyczny spornej nieruchomości (w wyniku nieformalnej umowy sprzedaży - określanej przez skarżącą mianem "umowy domowej") nie mógł mieć znaczenia w sprawie oceny, czy sporna nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, albowiem skutki prawne, w sferze prawa rzeczowego, w zakresie zmian prawa własności odnośnie nieruchomości, rodziły wyłącznie czynności prawne między stronami zawarte w formie aktu notarialnego (art. 82 § 1 ustawy - Prawo o notariacie). Nieważna czynność prawna nie rodziła skutków w sferze przeniesienia własności. Stąd powierzchnia nieruchomości, z której wyodrębniono działkę, będącą przedmiotem nieskutecznej czynności prawnej, pozostała bez zmian. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, podzielił również w pełni, zreferowane wcześniej, stanowisko Sądu w sprawie sygn. akt. IV SA/Wa 1121/06, którym odniósł się on do zarzutu skargi, w zakresie nie wydania stosownego orzeczenia w przedmiocie przejęcia majątku w czasie, gdy podlegał on nacjonalizacji. Sąd wskazał, iż w myśl dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazane w nim co do cech nieruchomości ziemskie przeszły na własność Państwa z dniem jego wejścia w życie. W myśl dekretu nie wymagane było wydanie w tym przedmiocie orzeczenia przez określony organ administracji. W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia rozporządzenia prezydenta o postępowaniu administracyjnym z 1928 roku. Sąd, uwzględniając ocenę zawartą w wyroku sygn. akt I OSK 973/07 odnośnie potrzeby dokonania ustaleń faktycznych w sprawie zauważył, iż w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Strona, poza omówionymi wcześniej kwestiami związanymi z domniemanymi skutkami prawnymi faktycznego podziału nieruchomości przed wojną, podnosiła następujące kwestie: - faktyczne władanie wydzielonymi nieruchomościami po wojnie przez osoby trzecie (jak twierdzi Strona, w rzeczywistości nie przejęto ich na rzecz Państwa), - brak rzetelności protokołu przejęcia nieruchomości z dnia 7 stycznia 1949 r. Odnośnie kwestii pierwszej Sąd wskazał, iż pomimo jej nie omówienia w uzasadnieniu orzeczenia organu administracji nie może mieć ona znaczenia w sprawie, bowiem z punktu widzenia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości ziemskie przechodziły na rzecz Państwa niezależnie od tego w czyim władaniu pozostawały. Kwestia ta, jako mająca charakter prawny może być oceniona przez Sąd. Jednocześnie Sąd podkreślił iż nie można wykluczyć, iż kwestia prawidłowości sporządzenia protokołu przejęcia może mieć znaczenie dla ustalenia ogólnej faktycznej powierzchni użytków rolnych nieruchomości należących do K.C. kwestia ta została pominięta. W szczególności nie skonfrontowano zapisów protokołu z innymi dokumentami, na podstawie których ustalono jaka była powierzchnia użytków rolnych we wsi K. (w decyzji powołano się ogólnie na rejestr pomiarowy z 1934 i 1937 roku). Kwestia wadliwości protokołu były podnoszona w przez Stronę m.in. w odwołaniu. Organ administracji nie odniósł się do niej. Jednocześnie właściwe ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie jest niezbędne, co potwierdza treść orzeczenia sygn. akt I OSK 973/07. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.C., działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E.B., B.B., T.C., A.,C., A.C., Z.P., H.C., H.T. oraz K.C.– następców prawnych K.C. - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., (znak: [...]) którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego Wojewody z dnia [...] września 2002 r. stwierdzającej, że nieruchomość ziemska położona we wsi K. o pow. 59,6351 ha i we wsi K. o pow. 3,8760 ha stanowiące własność K.C. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Minister ustosunkowując się do zarzutów odwołania w istocie powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2008r. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wiarygodności i prawidłowości protokołu przejęcia nieruchomości z dnia 7 stycznia 1949r. Minister stwierdził, iż protokół nie był wiążącą decyzją podlegającą zaskarżeniu, a jednie potwierdzał fakt przejęcia z mocy prawa nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa. Minister wskazał, iż pomiary w oparciu o które sporządzono protokół nie były dokonywane przez mierniczych w dacie jego sporządzenia lecz opierały się na wcześniej sporządzonych rejestrach pomiarowych z 1934 i 1937r. i brak jest podstaw do przyjęcia, iż rejestry te są nierzetelne. Pismem z dnia 5 czerwca 2009r. K.C. w imieniu własnym oraz pozostałych uczestników skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie ograniczył się do powtórzenia już wyczerpującą wyjaśnionych w wyroku WSA kwestii, zaniechał natomiast skonfrontowania protokołu przejęcia z innymi dokumentami , na podstawie których ustalono powierzchnię użytków rolnych we wsi K. Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono m.in. czy nieruchomość o powierzchni 3,8760 ha była własnością K.C. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafnie skarżąca podniosła naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 153 p.p.s.a. Otóż stosownie do powyższej normy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, które działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, jak również sąd administracyjny rozpoznając skargę nie mogą odstąpić od wykładni prawnej oraz wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Jedynym odstępstwem od tej regulacji jest zmiana stanu prawnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie taka zmiana stanu prawnego jednak nie nastąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1285/08 uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził, iż nie można wykluczyć, że podnoszona przez Zainteresowanych kwestia prawidłowości sporządzenia protokołu przejęcia może mieć znaczenie dla ustalenia ogólnej faktycznej powierzchni użytków rolnych nieruchomości należących do K.C. Sąd wskazał, iż nie skonfrontowano zapisów protokołu z innymi dokumentami, na podstawie których ustalono jaka była powierzchnia użytków rolnych we wsi K. (w decyzji powołano się ogólnie na rejestr pomiarowy z 1934 i 1937 roku). Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż protokół przejęcia nie był wiążącą decyzją podlegającą zaskarżeniu, a jednie potwierdzał fakt przejęcia z mocy prawa nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa. Minister wskazał, iż pomiary w oparciu o które sporządzono protokół nie były dokonywane przez mierniczych w dacie jego sporządzenia lecz opierały się na wcześniej sporządzonych rejestrach pomiarowych z 1934 i 1937r. i brak jest podstaw do przyjęcia, iż rejestry te są nierzetelne. Z powyższego wynika zatem, iż Minister nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przeprowadził bowiem w sprawie jakiegokolwiek postępowania mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie protokołu przejęcia. Nie jest kwestionowane, iż protokół przejęcia nie był wiążącą decyzją podlegającą zaskarżeniu, a jednie potwierdzał fakt przejęcia z mocy prawa nieruchomości ziemskiej na własność Skarbu Państwa. Skarżąca K.C. w toku prowadzonego postępowania wskazywała jednak, iż dane ujawnione w protokole nie zgadzają się z innymi dokumentami i w istocie przejęte na własność Skarbu Państwa gospodarstwo nie spełniało wymaganych do przejęcia norm obszarowych. Skarżąca wskazywała na okoliczność braku ujawnienia w kwestionowanym protokole 7,5 ha lasu potraktowanego jako pastwisko oraz brak dokumentów potwierdzających, iż K.C. posiadał tytuł prawny do nieruchomości o powierzchni 3,8760 ha położonej na terenie wsi K. i objętej przejęciem, a nie ujawnionej w protokole przejęcia. Kwestie te nadal nie zostały wyjaśnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.