II OSK 569/11

Dnia 29 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 899/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej uprawienia kombatanckie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Gl 899/09, oddalił skargę S. K. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej uprawnienia kombatanckie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zachował S. K. uprawnienia kombatanckie przyznane w dniu 04 września 1984 r. przez Związek Bojowników o Wolność i Demokrację z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie od 10 lipca 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. oraz uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Związku Walki Zbrojnej w okresie od listopada 1939 r. do maja 1940 r. – łącznie 1 rok i 1 miesiąc. Pismem z dnia [...] maja 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. S. K. wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) poprzez "rozszerzenie" jego uprawnień kombatanckich. W piśmie tym ponownie opisał swoje losy w okresie od 1939 r. do lat powojennych. Podnosił, że z uwagi na stan zdrowia nie był w stanie odwołać się terminowo od decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 155 § 1 kpa w zw. z art. 22 ust 1 i 2 i art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2006 r. Powyższe rozstrzygniecie uzasadniono brakiem podstaw do przyznania S. K. rozszerzonych uprawnień kombatanckich. Pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżący S. K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując na zły stan zdrowia oraz na "sprawy" których wcześniej nie mógł ujawnić z uwagi na panujący ustrój. Podniósł, że świadkowie, z którymi przeżywał wspomniane "sprawy", dawno już nie żyją. Do pisma dołączono własnoręcznie spisany życiorys. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że skarżący S. K. nie przedłożył żadnych nowych dowodów wskazujących, że w sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie daje podstaw do uchylenia decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] stycznia 2006 r. w trybie art. 155 kpa, a ponadto strona nie wykazała aby za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub jej ważny interes. Podkreślono, że okoliczności podnoszone przez stronę były znane organowi orzekającemu już w trakcie trwania postępowania weryfikacyjnego przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] stycznia 2006 r. Stąd też brak jest podstaw do dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji do zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. K., podnosząc, iż prosi o rozpatrzenie podania w którym ujawnia sprawę, w której był "związany przysięgą do końca życia". W swoim "podaniu" skarżący wskazał na nowe okoliczności, a mianowicie na fakt, iż pod koniec 1945 r. w Bystrej powstała tajna organizacja złożona z członków Armii Krajowej, która miała radiostację i nadawała komunikaty na zachód. Skarżący podkreślił, że wszyscy jego koledzy, towarzysze broni z tego okresu już nie żyją i wniósł o znalezienie "paragrafu", który spełniłby jego nadzieję trzymającą go przy życiu. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący po raz kolejny przedstawił swój życiorys z lat 1939 do 1952. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wywiódł w pierwszej kolejności, iż w przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją była zmiana, w trybie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2006 r. o zachowaniu S. K. uprawnień kombatanckich. Zgodnie z powołanym powyżej artykułem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak podniesiono ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ prawidłowo stwierdził brak ustawowych przesłanek umożliwiające organowi uchylenie lub zmianę własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2006 r. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, zarówno we wniosku o zmianę decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wskazał nowych okoliczności, a także nie dołączył żadnych nowych dokumentów. Dopiero na etapie skargi do Sądu skarżący wskazał nowe okoliczności dotyczące udziału w konspiracyjnej organizacji byłych żołnierzy Armii Krajowej utworzonej w B. pod koniec 1945 r., która nadawała przy pomocy radiostacji informacje "na zachód". Powołanie powyższej okoliczności, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego spowodowało, iż nie była ona uwzględniona w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności wskazano, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego w toku toczącego się na wniosek z dnia [...] maja 2009 r. postępowania weryfikującego, były znane organowi orzekającemu już w trakcie trwania postępowania przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] stycznia 2006 r. i tam podlegały ocenie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, o ile w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka zastosowania art.155 kpa (przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji), to brak jest pozytywnych przesłanek zastosowania tego przepisu, którymi są interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu interesu skarżącego i zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art.155 kpa nie może przekształcić się w ponowną ocenę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji ostatecznej, a w konsekwencji prowadzić do odmiennych ustaleń i wniosków, niż te które legły u podstaw wydania tej decyzji. Jak wyjaśniono możliwość zastosowania art.155 kpa wiąże się bowiem z uznaniem, iż ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego były prawidłowe (lub ewentualnie dotknięte wadami niekwalifikowanymi), lecz ostateczna decyzja powinna być wzruszona ze względów celowościowych. W powyższym świetle, nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., to mógł złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy lub w przypadku wad istotnych decyzji ostatecznej wnieść o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący natomiast nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych okoliczności uzasadniających uchylenie lub zmianę decyzji ze względów celowościowych. Za takowe nie mogą bowiem być uznane okoliczności ujawnione w skardze do sądu. W dalszej kolejności podniesiono, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej lub represji. Dowody podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, jak już wskazano, były znane organowi przed wydaniem ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2006 r. i okazały się niewystarczające do podjęcia przez niego pozytywnego rozstrzygnięcia w badanej obecnie sprawie. Stąd zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa mogłaby prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożył S. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy art. 155 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie spełnione zostały przesłanki interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W szczególności podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Sądu, zasada praworządności przemawia za zastosowaniem w sprawie trybu przewidzianego w art. 155 kpa. Interes społeczny nie może być tłumaczony walorem trwałości decyzji administracyjnej, gdyż omawiany przepis wprowadza wyjątek od powyższej zasady. Stąd, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną interes społeczny winien być rozpatrywany w aspekcie Konstytucji i ustawy o kombatantach. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż słuszny interes skarżącego wbrew ocenie sądu I instancji może być rozpatrywany w aspekcie dążenia do wyprowadzenia innej decyzji z tych samych ustaleń stanu faktycznego. Interes powyższy opiera się bowiem na poszerzeniu uprawnień kombatanckich. Jak podkreślono w przedmiotowej sprawie nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony – wręcz przeciwnie stanowią one podstawę uczynienia zadość żądaniu skarżącego. Co więcej, za wadliwą uznać należało dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż interes społeczny ma prymat nad słusznym interesem strony. W skardze kasacyjnej podniesiono również, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenie, iż w sytuacji, w której skarżący nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez organ w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji, uznać należało za zbyt daleko idące. Narzucanie stronie trybu postępowania stanowi nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. Jak wyjaśniono skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu administracji, lecz jedynie wskazuje, że ich dowolna interpretacja wskazuje na wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy zawartej w art. 155 kpa. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną wskazać należy, w pierwszej kolejności, iż postępowanie określone w art. 155 kpa stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne kpa) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa). Przepis powyższy otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Instytucja prawna przewidziana w art. 155 kpa dopuszcza ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości tych decyzji. Z analizy art. 155 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji publicznej wynikało, że organ, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedynie łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o tryb przewidziany w art. 155 kpa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, nr 10, poz. 143). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, a więc decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie. Na okoliczność powyższą zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4, gdzie wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Konsekwentnie w trybie art. 155 kpa nie można rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej". Mieć bowiem należy na względzie, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt I SA/1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116). Co więcej również ocena zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniających zmianę decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa nie może odbywać się w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 606 – 607). Powoduje to, że ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa może mieć miejsce, tylko i wyłącznie wtedy, gdy w określonym uprzednio stanie faktycznym sprawy, za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiają względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony lub interesu publicznego. Przenosząc powyższe, ogólne rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, iż poza sporem pozostaje, iż rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2009 r. o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., nie stwierdzono istnienia ustawowych przesłanek wyłączających możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 kpa. Ustalenie powyższe otworzyło drogę do zbadania, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem powyższej decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w ustalonym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, iż spełniona została przesłanka słusznego interesu strony, gdyż zasada praworządności wskazuje na konieczność zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Stanowisko powyższe uznać należy za wadliwe. Jak powyżej wskazano uwzględnienie interesu strony w ramach art. 155 kpa nie może odbywać się w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej sprawy. Tym samym uwzględnienie powyższego kwalifikowanego interesu strony przy wydawaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 155 kpa, należy rozumieć w ten sposób, iż mając w ustalonym, niezmiennym stanie faktycznym możliwość wydania korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. A więc to względy celowościowe (interes strony, interes publiczny) muszą przemawiać za inną konkretyzacją prawa i obowiązków adresatów decyzji zmienianej w trybie art. 155 kpa. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia nie może przy tym spoczywać odmienna ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego, gdyż działanie powyższe wykracza poza zakres zastosowania art. 155 kpa. W przedmiotowej sprawie, jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji rozważenia wymagało, czy w świetle okoliczności faktycznych sprawy, względy celowościowe w postaci słusznego interesu strony oraz interesu publicznego przemawiają za zmianą decyzji ze stycznia 2006 r. Dokonana powyżej ocena, wskazała, iż wywodzony przez skarżącego słuszny interes polegający na dążeniu do poszerzenia uprawnień kombatanckich nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż w ramach sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nigdy nie badano ewentualnego udziału skarżącego w działalności konspiracyjnej w latach powojennych. Co więcej, analiza akt sprawy wskazuje, iż skarżący nigdy nie podnosił faktu swojego uczestnictwa w jakichkolwiek grupach konspiracyjnych działających po zakończeniu wojny. Stąd działając w trybie art. 155 kpa organ nie mógł rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej o fakty, których nie udokumentowano w toku uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego lecz zobowiązany był jedynie do dokonania oceny, czy żądanie skarżącego znajduje oparcie w aktach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. W tak zakreślonym zakresie postępowania administracyjnego, toczącego się na podstawie art. 155 kpa, zasadnie uznano, iż w stanie faktycznym sprawy brak jest zindywidualizowanego interesu społecznego i słusznego interesu stron, uzasadniającego zmianę decyzji. Powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na okoliczności, które nie zostały udokumentowane w ramach prowadzonego postępowania zakończonego w styczniu 2006 r. ostateczną decyzją, uniemożliwia zmianę powyższej decyzji w oparciu o treść art. 155 kpa. Mieć bowiem należy na względzie, iż wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich nie stanowi rozstrzygnięcia uznaniowego organów administracji publicznej, lecz stanowi następstwo udokumentowania prowadzenia działalności, o jakiej mowa w art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.