II OSK 2435/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1038/09 w sprawie ze skargi N. P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania 2. zasądza od N. P. na rzecz Rady Miasta Poznania kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. N. P. i R. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli o stwierdzenie nieważności § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały Rady Miasta Poznania nr XL/41 7/V/2008 z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo-Spławie" część B w Poznaniu. § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności i wolność zabudowy (artykuły 7, 21, 31 i 64 Konstytucji RP). Odprowadzanie ścieków komunalnych ma się odbywać docelowo do sieci kanalizacji, a do czasu jej realizacji na terenach 2MN/U, 1MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN dopuszczono odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych, zlokalizowanych na terenie działek budowlanych. Natomiast na działkach położonych w planie w jednostce 20MN analogiczne wykorzystanie zbiorników bezodpływowych nie zostało przewidziane, co jest niezgodne z konstytucyjnie gwarantowanym prawem własności i wolnością zabudowy, a tym samym narusza interes prawny skarżących. Odmienne uregulowanie możliwości wykorzystania wspomnianych zbiorników w poszczególnych strefach narusza konstytucyjnie gwarantowana zasadę równości wobec prawa. 2. Wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., IV SA/Po 1038/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę N. P. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. nr XL/417/V/2008 w części dotyczącej § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru 20 MN ma być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§5 pkt 1 uchwały). Mimo to § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały powoduje, że działki na tym obszarze nie mogą być wykorzystywane dla celów mieszkaniowych. W tym więc zakresie plan jest wewnętrznie niespójny. Zakaz § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały nie stanowi realizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008r. nr XXXI/299/V/2008. W Studium nakazano restrykcyjne przestrzeganie zasady uzbrajania terenów pod zabudowę w infrastrukturę techniczną służącą ochronie środowiska równolegle z postępami budownictwa. Określono wzajemną zależność "wprowadzania kanalizacji sanitarnej" i "likwidacji zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe", co nie jest jednak tożsame z bezwarunkowym zakazem zakładania zbiorników bezodpływowych. Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Szczepankowo – Spławie" część B w Poznaniu wskazuje, iż następstwem całkowitego zakazania odprowadzania ścieków do szamb będzie całkowite zatrzymanie procesu inwestycyjnego do czasu realizacji pełnego pokrycia siecią kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu uchwała sformułowała zakaz budowy szamb bezodpływowych, nie przewidując uregulowań na okres do wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji, co jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (art.7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art.3 ust.1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, Dz.U.UE.L. z 1991 r. nr 135, poz. 40 ze zm.; art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, j.t. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm., § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd I. instancji nie wypowiedział się na temat wykonalności wyroku, wskazując że jego intencją nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego § 13 pkt 3 ppkt 3 uchwały, a jedynie rozszerzenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały o nieruchomość należącą do skarżącej, znajdującą się w obszarze 20 MN. Sąd podniósł, że wynika to z zakresu kognicji określonej w art.134 ppsa w związku z art.101 u.s.g. 3. Rada Miasta Poznania w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.7, art.31 ust.3 i art.171 ust.1 Konstytucji RP, art.7 ust.1, art.85 i art.87 u.s.g., art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz."); art.133 § 1, art. 141 § 4 i art.147 § 1 P.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że uchwała narusza konstytucyjne zasady praworządności i proporcjonalności. § 13 ust.3 pkt 3 uchwały jest realizacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oraz postulatów prognozy oddziaływania na środowisko. W planie założono odprowadzanie ścieków z budynków mieszkalnych wyłącznie do sieci kanalizacji sanitarnej. Odmienne twierdzenia Sądu są konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego czyli naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a. i 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I. instancji nie ograniczył się do kontroli legalności aktu prawa miejscowego, lecz dokonał zmian merytorycznych w treści zaskarżonego planu miejscowego. Stanowi to naruszenia art.147 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najistotniejsze znaczenie ma uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art.147 § 1 P.p.s.a., tj. przekroczenia kompetencji sądu, poprzez takie sformułowanie sentencji i uzasadnienia wyroku, które zdecydowanie wykracza poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego. Punkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku ma brzmienie następujące: "stwierdza nieważność uchwały [...] w zakresie, w jakim nie obejmuje dopuszczenia odprowadzania do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na terenie działki budowlanej nr [...] ark. 7 obr. Spławie w planie oznaczonej symbolem 20 MN". Takie rozstrzygniecie uzasadnił Sąd I. instancji następująco: "intencją Sądu nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały. Intencją Sądu było natomiast rozszerzenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały [...] o nieruchomość należącą do skarżącej, znajdującą się w obszarze 20 MN." Tak sformułowane rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje kontrolne Sądu. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." (art.147 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli Sąd I. instancji ocenił, że zaskarżony plan lub jego część jest sprzeczna z prawem, to miał obowiązek stwierdzić nieważność całości planu lub wskazanej przez siebie części. Tymczasem Sąd wyraźnie podkreśla, że "intencją Sądu nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały". Skoro brak stwierdzenia nieważności, to należało skargę oddalić (art.151 P.p.s.a.), czego jednak Sąd nie uczynił. W sentencji jest mowa o tym, że Sąd "stwierdza nieważność uchwały", ale już w uzasadnieniu Sąd podkreśla, że jego intencją "nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego §13 pkt 3 ppkt 3 uchwały". Pomiędzy sentencją i uzasadnieniem występuje tego rodzaju rozbieżność, że nie wiadomo jakie stanowisko zajął Sąd I. instancji w zakresie oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Z całą pewnością niedopuszczalne było "rozszerzenie zakresu przedmiotowego zaskarżonego przepisu uchwały", gdyż sądowi administracyjnemu taka kompetencja nie przysługuje. Identyfikacja przedmiotu oceny w zaskarżonym wyroku nastręcza istotne trudności. Zgodnie z przepisami §§ 55-57 w związku z § 147 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" DzU. nr 100, poz.908) paragrafy (jako podstawowa jednostka klasyfikacyjna tekstu planu) dzielą się na ustępy a te z kolei na punkty. § 59 ust 1 Zasad stanowi: "Przepisy artykułu podzielonego na ustępy, punkty, litery i tiret powołuje się w następującej kolejności: "art. ... ust. ... pkt ... lit. ... tiret...", bez przecinków po kolejnych jednostkach redakcyjnych." Stosując to do aktu prawa miejscowego paragraf dzieli się (kolejno) na ust. ... pkt ... lit. ... tiret. Dlatego czytając w zaskarżonym wyroku o "§13 pkt 3 ppkt 3 uchwały" można się jedynie domyślać, że Sąd wskazuje § 13 ust.3 pkt 3 uchwały, odnotowując że redakcja wyroku w tym zakresie jest niezgodna z Zasadami techniki prawodawczej. Ponieważ nie jest możliwe uznanie, że zgodny z art.141 § 4 w związku z artykułami 147 i 151 P.p.s.a. jest wyrok, którego rozstrzygnięcia nie można ustalić, dlatego orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pozostałych części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jednak nie uzasadniało oddalenia skargi kasacyjnej. B. Sąd I.instancji odnotował, że należąca do skarżącej nieruchomość nie posiada kanalizacji. Jak wynika z pisma [...] S.A. z dnia 27 maja 2010 r., nie planuje się w najbliższym czasie budowy kanalizacji na tamtym terenie. W efekcie zakaz z §13 ust. 3 pkt 3 uchwały powoduje, że działki na obszarze 20 MN nie mogą być wykorzystywane zgodnie z mieszkaniowym ich przeznaczeniem. W opinii Sądu, oznacza to wewnętrzną niespójność planu, skoro przewidziano mieszkaniowe wykorzystywanie takiego terenu, dla którego nie przewidziano możliwości odprowadzenia ścieków komunalnych. Do tych ustaleń Sądu I.instancji i konkluzji stąd wyprowadzonych skarga kasacyjna Rady Miasta Poznania nie ustosunkowała się, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutu naruszenia w tym zakresie przez Sąd I.instancji artykułów 133 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Uzasadnienie powyższego zarzutu naruszenia artykułów 133 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. ograniczyło się do powtórzenia argumentacji już wcześniej prezentowanej w odpowiedzi Rady Miasta Poznania na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz odpowiedzi na jej skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Mowa jest więc o świadomym zastosowaniu w planie restrykcji zakwestionowanych przez Sąd I.instancji, a nawet o ustaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., że uzbrajanie terenów pod zabudowę w infrastrukturę techniczną oraz ochrona środowiska będę prowadzone równolegle. Sąd podniósł jednak, że nie może być mowy o wspomnianej korelacji budownictwa mieszkaniowego i restrykcyjnej ochrony środowiska, skoro [...] S.A. nie planuje w najbliższym czasie budowy kanalizacji na tym terenie. Skarga kasacyjna zarzuca Sądu I.instancji naruszenie artykułów 133 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a., a nie podważa, ani nawet nie wspomina o ustaleniu przez ten Sąd niespójność dopuszczenia mieszkaniowego wykorzystywania terenu – z jednej strony oraz całkowitego zakazu odprowadzania nieczystości do zbiorników bezodpływowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do ustalenia czy na obszarze 20 MN mogą być lokalizowane zbiorniki bezodpływowe. Jeżeli jednak Rada chce wprowadzić do planu zakaz stosowania takich zbiorników w sytuacji braku dostępu na tym obszarze do komunalnej sieci odbioru ścieków oraz braku budowy takiej sieci – to nie może równocześnie ustalać, że obszar 20 MN ma pełnić w pierwszym rzędzie funkcję mieszkaniową (§ 5 ust.1 pkt 1 planu). Uchwalając plan w kształcie zakwestionowanym trafnie przez Sąd I.instancji – Rada uchyla się od odpowiedzi na pytanie czy skarżąca może skorzystać z takiej formy ochrony swoich interesów prawnych, jaka przewidziana jest w art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, że Sąd I.instancji prawidłowo stwierdził wewnętrzną niespójność planu, przesądza o nietrafności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej czyli ich oddaleniu. C. Nie można zgodzić się ze skarżącą Radą w zakresie, w jakim zwalcza ustalenie Sądu I.instancji, iż zakwestionowane rozwiązania planu naruszają konstytucyjną zasadę praworządności i proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki. Sąd skonfrontował zakaz zastosowania bezodpływowych zbiorników z: - art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.): "W przypadku odprowadzania ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki, które na mocy art. 5 uznane zostały za "obszary wrażliwe", Państwa Członkowskie zapewniają, aby systemy zbierania zostały uruchomione, najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., dla aglomeracji o RLM większej niż 10.000. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska". - art. 7 i Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.): "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; - §26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.): W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska." Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I.instancji, starannie i szczegółowo uzasadnione powyższymi przepisami, że prawodawca dostrzega kolizję interesów inwestorów i środowiska naturalnego, ale próbuje znaleźć złoty środek, pogodzić te interesy ilekroć jest to możliwe, "Skuteczność taką łączyć należy z optymalnością tychże rozwiązań, ujmowaną w perspektywie konstytucyjnie chronionych praw." (s.10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Skarga kasacyjna nie podjęła polemiki z tą analizą zawartą w wyroku, w żadnym miejscu nie przedstawiła odmiennej interpretacji przepisów powołanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Za taką polemikę nie można w szczególności uznać stwierdzenia, że "plan miejscowy nie wyklucza innych niż zbiorniki bezodpływowe rozwiązań technicznych, które były by zgodne z nakazem odprowadzenia ścieków do sieci kanalizacyjnej" (s.7 skargi kasacyjnej) – w sytuacji, gdy taka sieć kanalizacyjna nie jest budowana obecnie, ani nie ma planów jej wybudowania. Ten argument jest nieprzekonujący również z tego względu, że nawet skarga kasacyjna nie kwestionuje prawa dalszego użytkowania bezodpływowych zbiorników już istniejących na obszarze 20MN. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej ani władztwo planistyczne gminy, ani niesporna konieczność ochrony zasobów wody pitnej nie uzasadnia sama przez się wprowadzania całkowitego zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności – szczelne, bezodpływowe zbiorniki. Oczywiście, istota sporu pozostaje ta sama co w punkcie poprzednim: nie można twierdzić że teren 20MN przeznaczony jest na budownictwo mieszkaniowe, a równocześnie zakazywać rozwiązania problemu ścieków bytowych. D. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, pomimo częściowo prawidłowego uzasadnienia.