II SA/Op 271/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej L. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], Nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym przez skarżącą. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], określono L. Ś., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie (dokończeniu budowy) budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym, usytuowanym w O. przy ulicy [...]. Decyzja ta nie została doręczona wnoszącej od niej odwołanie L. B., która nie brała udziału w postępowaniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. B. Zostało ono nadane na poczcie w dniu 20 grudnia 2008r. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niedopuszczenie jej do udziału w sprawie jako strony, która ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydanej decyzji oraz art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez niepodanie do publicznej wiadomości, w sprawie wymagającej udziału społeczeństwa, danych dotyczących realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie (dokończeniu budowy) budynku mieszkalnego z warsztatem lakierniczym, a tym samym uniemożliwienie składania uwag i wniosków związanych z inwestycją. W uzasadnieniu odwołania dowodziła, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz piśmiennictwo, że z uwagi na fakt, iż jej nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, winien jej być przyznany przymiot strony. Stwierdziła, że obie nieruchomości oddziela szerokość ulicy i stąd też uciążliwe oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zagraża jej nieruchomości. Nadto odwołująca podnosiła, że organ I instancji naruszył art. 32 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż podał do publicznej wiadomości jedynie informację o wydaniu zaskarżonej decyzji, nie zaś informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku oraz możliwości składania przez społeczeństwo uwag i wniosków ze wskazaniem jednocześnie miejsca i terminu ich składania. Brak takiej informacji uniemożliwił mieszkańcom okolicznych nieruchomości udział w postępowaniu oraz zapoznanie się ze sporządzonym raportem oddziaływania na środowisko. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę procedowania i stwierdzono, że odwołanie od zapadłej decyzji pierwszej instancji przysługuje jedynie stronie postępowania. Warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest ustalenie istnienia związku miedzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną tego podmiotu. Uzasadniał dalej organ, że brzmienie przepisów działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, a w szczególności przepisu art. 46 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, wskazuje, że status strony postępowania w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia posiada wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele innych działek położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji, zwłaszcza działek sąsiednich. Wskazał jednocześnie, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie teren nieruchomości inwestora, a nieruchomość odwołującej położona jest po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości na której zlokalizowane ma być przedsięwzięcie wnioskodawcy i stąd też, w świetle powyższego uznać należało, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego. Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się L. B., która w złożonej skardze wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 4, art. 31, art., 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, która z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) ma zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skarżącą dowodziła, że zapadła decyzja jest wadliwa, gdyż przysługuje jej przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Cytując tezy z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślała, że przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje fakt, że dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Uzasadniając swój interes prawny w złożeniu odwołania skarżąca powoływała się na art. 28 K.p.a i twierdziła, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki i stąd też nie można zawężać interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są także przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 143 i art. 23 Kodeksu cywilnego. Zatem w jej ocenie, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jej dobru osobistemu lub majątkowemu posiada interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w kwestionowaniu prawidłowości wydania decyzji. Odnośnie naruszenia art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżąca podała, że organ wbrew ust. 1 pkt 1 tegoż artykułu nie podał do publicznej wiadomości, przed wydaniem decyzji wymagającej udziału społeczeństwa, informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz informacji o możliwości składania uwag i wniosków, uniemożliwiając właścicielom sąsiednich nieruchomości udział w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania L. Ś. w pismach procesowych z dnia 3 sierpnia 2009r, 30 listopada 2009r., 20 grudnia 2009r. oraz z dnia 20 stycznia 2010r. wnosił o oddalenie skargi, oddalenie wniosków dowodowych, jak również wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony. Pismem z dnia 2 listopada 2009r. A we W. zgłosił zamiar udziału w niniejszym postępowaniu. Wezwana do uzupełnienia braków formalnych zgłoszonego wniosku organizacja społeczna nie uzupełniła w zakreślonym terminie braków formalnych i stąd też zarządzeniem z dnia 29 grudnia 2009r. pozostawiono ten wniosek bez rozpoznania. Pismem z dnia 7 stycznia 2010r. A we W. ponowił zgłoszenie udziału w postępowaniu, uzupełniając jednocześnie braki formalne wniosku. W pisach procesowych z dnia 15 listopada 2009r. oraz 10 stycznia 2010r. skarżąca podtrzymywała swoje stanowisko zawarte w skardze. Postanowieniem z dnia 26 stycznia, które zapadło na rozprawie, A we W. został dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn w niej nie podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwanej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez skarżącą. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona kryterium legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie należy do podstawowego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie zarówno legalności, jak i zasadności orzeczenia. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a wiec podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 K.p.a. Legitymację procesową do wniesienia odwołania posiada zatem podmiot, który twierdzi, że decyzja I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Takie subiektywne twierdzenie jednostki daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie wnoszącego odwołanie nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (por. komentarz do K.p.a. pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak – Wydawnictwo C.H. BECK z 2008r. do art. 28 i art. 127). Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 K.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 21 września 2001r., I SA 335/00, niepubl.). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia, bowiem ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a więc posiada legitymację procesową, powoduje, że organ odwoławczy winien rozpoznać wniesione odwołanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 129 § 2 K.p.a. zostanie ono złożone po terminie. Wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie wszczyna postępowania odwoławczego, lecz nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić, bowiem należy, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na złożeniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego dla jej dokonania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność takiej czynności, a zatem organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, winien w postępowaniu wstępnym zbadać, także czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym terminie. Z art. 134 K.p.a wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy czynności postępowania wstępnego sensu stricto ujawnią wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych dotyczących wniesionego odwołania, a to niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia organ odwoławczy zobowiązany jest do stwierdzenia, w formie postanowienia, niedopuszczalności wniesienia odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi odwoławczemu żadnej swobody, ani wyboru w zakresie sposobu postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że lektura akt administracyjnych, jak również analiza treści zaskarżonej decyzji nie wskazują na to, aby organ odwoławczy analizował przesłanki formalne dotyczące skutecznego wniesienia odwołania. O ile, w związku z wywodami skarżącej zawartymi w odwołaniu, że winna być uznana za stronę postępowania, nie zachodziła konieczność analizy przesłanek niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, o tyle kwestia kontroli zachowania terminu do wniesienia odwołania podlegała obligatoryjnemu ustaleniu i ocenie organu odwoławczego. Podkreślić należy, że tylko pozytywny rezultat czynności postępowania wstępnego przed organem odwoławczym i stwierdzenie braku zaistnienia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a, pozwala organowi II instancji na podjęcie czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, uchybienie przez organ odwoławczy obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy wniesione przez skarżącą odwołanie wniesione zostało z zachowaniem terminu i merytoryczne rozpoznanie odwołania w kwestii istnienia bądź braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada kryterium legalności. Dostrzeżone wady postępowania organu odwoławczego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, w jakiej dacie zostało wniesione przez skarżącą odwołanie, a następnie ocenić, czy złożone przez nią odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 129 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a, zaś w punkcie 3 art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).