II OSK 920/10

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2034/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 26 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2034/09 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 2008 r. o wniesieniu sprzeciwu na skutek zgłoszenia przez skarżącego robót budowlanych, polegających na wykonaniu urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał następujące istotne okoliczności faktyczne. Prezydent m.st. Warszawy decyzję o sprzeciwie z [...] marca 2008 r., opartą na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, uzasadnił analizą złożonych przy zgłoszeniu dokumentów, w tym projektu budowlanego, z których wynikało, iż będzie to obiekt o łącznej wysokości 9 m, składający się z ekranu ekspozycyjnego o wymiarach 3 m na 6 m, stalowego słupa o wysokości 7,2 m i podstawy o wysokości 0,5 m i wymiarach 2,2 m na 4,2 m. Na tej podstawie organ administracji uznał, że uzasadnione jest traktowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy zgłoszenie, jako urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, pomimo tego, że fundament nie jest specjalnie zagłębiony w gruncie. Uzasadniając decyzję z [...] sierpnia 2009 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego, Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że z dołączonego do zgłoszenia projektu wynika, iż przedmiotowa inwestycja, o całkowitej wysokości około 9 m, to tablica reklamowa o wymiarach 3,36 m na 6,36 m, fundament żelbetowy o wymiarach w rzucie 2,2 m na 4,2 m oraz trzon nośny z rury stalowej. Zdaniem Wojewody wymiary te oraz obecność fundamentu uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem, w związku z czym nie możne mieć do niej zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy i nie wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie został przedstawiony projekt techniczny, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, taki sam projekt jaki jest potrzebny do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i osoba wykonująca ten projekt wzięła na siebie odpowiedzialność za to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe, posiadające przestawną podstawę nie związaną w sposób trwały z gruntem, zapewnia bezpieczeństwo jego użytkowania. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na postawienie których wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego jako nie wymagająca pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, instalowanie których, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest dopuszczalne po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Dalej Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji przeanalizował pojęcie "instalacji" i "montażu". Ostatecznie stwierdził, że wielkość urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa, oraz sposób jego osadzenia (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wyjaśniając bliżej przyjęcie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada trwałe związanie z gruntem Sąd wyjaśnił, że wynika to z jego stabilnego i odpornego na czynniki atmosferyczne np. wiatru posadowienia. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach podstawy polegającej na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zarzucono naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez uznanie, że przepisy te nie mają w rozpoznawanej sprawie zastosowania oraz naruszenie art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie występuje obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z tym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w zakresie podstawy skargi kasacyjnej polegającej na naruszeniu przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu administracji, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowione jest na nieprzestawnym fundamencie częściowo zagłębionym w ziemi, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez sąd ustaleń. W oparciu o te podstawy skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozstrzygnięcie budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego "czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania tego urządzenia reklamowego za pomocą środków technicznych (...) w sposób trwały z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie". Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, dotyczące fundamentu trwale związanego z gruntem. Wywiedziono w związku z tym, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem sprawy w ogóle nie posiada fundamentu, a jedynie betonową podstawę. Podniesiono też, że Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, posiada częściowo zagłębiony w ziemi fundament oraz że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie przyjął powyższe ustalenia. Zdaniem skarżącego bezsprzecznym jest, że urządzenie reklamowe, będące przedmiotem postępowania, nie posiada nieprzestawnego fundamentu, ale podstawę żelbetonową, która jest przestawna i nie jest zagłębiona w ziemi oraz nie jest trwale związana z gruntem. Podkreślono, że organy administracji oraz Sąd administracyjny, w ogóle nie ustaliły czy przedmiotowe urządzenie reklamowe, będzie dotykało gruntu, a Sąd stwierdza, że jest ono nie tylko posadowione na gruncie, ale na dodatek trwale związane z gruntem. Podniesiono przy tym, że z treści zgłoszenia wynika, że urządzenie zostanie zainstalowane w miejscu już w odpowiedni sposób przygotowanym i utwardzonym (betonie, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie). Zarzucono, że ani organy, ani Sąd pierwszej instancji nie ustaliły na jak przygotowanym podłożu będzie instalowane urządzenie reklamowe. Zasugerowano przy tym, że w przedmiotowej sprawie instalacja mogła mieć miejsce na chodniku, parkingu lub utwardzonym placu. Ponadto wskazano, że przedmiotem zgłoszenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego składającego się z trzech części: podstawy, słupa nośnego i tablicy ekspozycyjnej, łączonych za pomocą śrub, że instalacja miała odbywać się za pomocą dźwigu oraz że zgłoszenie nie dotyczyło wykonywania jakichkolwiek innych prac, w tym prac ziemnych. Skarżący przedstawił też wywód prawny, w którym przeciwstawiał się twierdzeniu, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem decyduje nie metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy jego wielkość i konstrukcja powoduje, że nie może on być przesunięty lub zniszczony przez siły natury. Odróżnił w związku z tym budowę od instalacji stwierdzając, że budowa jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych, mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego, którym jest urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Nie zgadzając się z tezą, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej, podkreślił, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tę stopę siły grawitacji. Zdaniem skarżącego trwałe związanie z gruntem ma zaś wynikać nie z działania grawitacji, ale być wynikiem wykonanych robót budowlanych. Podkreślił przy tym, że związanie z gruntem zgodnie z prawem ma mieć charakter trwały, zaś siła grawitacji takiego charakteru nie ma, gdyż "maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi (dążąc do zera) oraz z uwagi na fakt możliwości jej neutralizowania poprzez przystawienie do danego obiektu takiej samej siły o odwrotnym wektorze od siły grawitacji". Skarżący zarzucił też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w wyczerpujący sposób do argumentów podniesionych w skardze - argumentów, które w dużej mierze były tożsame z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadniając wniosek dotyczący przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący przedstawił rozbieżne w jego ocenie orzeczenia tego Sądu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut zaakceptowania błędnych ustaleń organów administracji, dotyczących zagłębienia fundamentu (podstawy) urządzenia reklamowego, którego dotyczy sprawa, w gruncie. Spór w tym zakresie, jak wynika ze skargi kasacyjnej, sprowadza się do tego, że skarżący twierdzi, iż podstawa urządzenia reklamowego nie była zagłębiona w ziemi, zaś organy administracji (w szczególności organ drugiej instancji) w jego ocenie przyjęły, że częściowo była zagłębiona w ziemi. Sąd pierwszej instancji jednakże wyraźnie rozważa sytuację, w której podstawa urządzenia reklamowego nie jest zagłębiona w ziemi, co sprawa, że kwestia podnoszona w ramach przytoczonego zarzutu nie ma istotnego znaczenia. Uznając, że zarzut naruszenia przepisów postępowania związany z prawidłowością ustaleń faktycznych nie jest trafny można przejść do oceny zarzutu, dotyczącego naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie należy rozpocząć od stwierdzenia, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), odnoszące się do urządzeń reklamowych, nie są jasne i z tego względu nie były jednolicie interpretowane. Najkrócej mówiąc spór dotyczący wykładni przepisów prawa koncentrował się w tym przypadku na zastosowaniu jednej z form administracyjnej reglamentacji stosowanej w Prawie budowlanym – na wyborze pomiędzy pozwoleniem na budowę i zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Chodzi zatem o to czy stosować tryb właściwy dla bardziej skomplikowanych robót budowlanych (pozwolenie na budowę), czy tryb dotyczący prostszych robót budowlanych (zgłoszenie wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca zgłoszenie wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi przewidział dla mniej skomplikowanych, wręcz drobnych robót budowlanych, co łatwo zaobserwować analizując art. 29 Prawa budowlanego, zawierający enumeratywne wyliczenie budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Jeżeli spojrzeć na ten problem z tego punktu widzenia, to łatwiej dostrzec potrzebę sięgnięcia przy wykładni przepisów Prawa budowlanego, prowadzących do rozstrzygnięcia co stosować - czy pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie wykonywania robót budowlanych, do celów Prawa budowlanego. Cele te są jasne i można je określić – oczywiście w dużym uproszczeniu - jako dążenie do tego, aby proces budowy i utrzymywania obiektów budowlanych nie stwarzał zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Interpretując zatem przepisy Prawa budowlanego z uwzględnieniem jego celów należy przyjąć, że w razie wątpliwości czy przepisy wyłożyć tak, że dochodzi się do wniosku, iż konieczne do wykonania określonych robót budowlanych będzie pozwolenie na budowę, czy też może wyłożyć je tak, że wymagane będzie tylko zgłoszenie wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi, należy opowiedzieć się za pozwoleniem na budowę, jako temu instrumentowi prawnemu, który będąc przeznaczony dla bardziej skomplikowanych robót budowlanych, daje wyższy poziom bezpieczeństwa realizacji inwestycji. Dokonując takiej wykładni nie można tracić z pola widzenia ograniczeń wolności i praw, łączących się z bardziej sformalizowaną procedurą prawną, jaką jest w stosunku do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych procedura uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczne jest przeprowadzenie testu czy warto poświęcić pewien zakres wolności i praw w imię większego bezpieczeństwa, czy zwiększenie w wyniku przyjęcia takiej wykładni prawa ograniczeń nie będzie nadmierne i nieproporcjonalne do osiągniętych korzyści. W związku z tym wskazać należy, że stawką przyjęcia jednego ze sposobów wykładni nie jest absolutny brak reglamentacji administracyjnej tylko jedna z jej form. Nie chodzi więc o wybór pomiędzy brakiem ograniczeń a ograniczeniem wolności i praw. Wynik wykładni nie będzie zatem naruszał istoty praw i wolności. W szczególności przyjęcie, że inwestor może wykonać urządzenie reklamowe po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a nie po zgłoszeniu właściwemu organowi ani nie naruszy istoty jego praw majątkowych związanych z uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani nie pozbawi go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której instaluje urządzenia reklamowe i je użytkuje. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę pociąga za sobą takie dodatkowe w stosunku do zgłoszenia robót budowlanych ciężary, jak konieczność sporządzenia projektu budowlanego, ustanowienie kierownika budowy, geodezyjne wyznaczenie w terenie, prowadzenie dziennika budowy, sformalizowane zakończenie procesu inwestycyjnego i inne. Jednakże niektóre ciężary są właściwe zarówno dla pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. W obu przypadkach należy wykazać się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uzyskać pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Także w obu przypadkach inwestycja musi być zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu obciążenia te nie są nadmierne i nieproporcjonalne w stosunku do możliwych do osiągnięcia korzyści, jakie wynikają z większego poziomu bezpieczeństwa. O tym, że nie są one nadmierne świadczy też to, że skarżący dokonując zgłoszenia robót budowlanych sporządził projekt budowlany, do czego przecież nie był zobowiązany. Przytoczone argumenty należy dodać do tego co stwierdził Sąd pierwszej instancji, przy czym zauważyć należy, że ustawodawca nie zdefiniował jak należy rozumieć trwałe związanie z gruntem, w szczególności czy jako zagłębienie w ziemi, czy też związanie wynikające z wielkości i ciężaru konstrukcji. Mając zatem na uwadze to co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd pierwszej instancji uznać należy, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku, abstrahująca od zagłębienia w ziemi przy wykładni sformułowania o trwałym związaniu z gruntem, jest trafna. Zauważyć należy, że argumenty zawarte w skardze kasacyjnej nie przekonują do innego spojrzenia na ten zwrot. Autor skargi kasacyjnej nie dokonuje wykładni z uwzględnieniem celów Prawa budowlanego, zaś niektórego z jego argumentów nie mogą być inaczej określone jak przesadne, w szczególności ten dotyczący niestałego charakteru siły grawitacji (na poziomie, na którym instalowane są urządzenia reklamowe siła ta jednak ma stały charakter). Nie jest też zasadny wniosek skarżącego o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów. Uwzględniając przedstawione argumenty w ocenie Sądu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości nie występuje. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją.