I SA/Bd 972/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Teresa Liwacz sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Synakiewicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 stycznia 2010r. sprawy ze skargi P. S. na oceną dokonaną przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach działania Rozwoju komercyjnych e-usług Regionalnego Programu Operacyjnego. 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą. 2. zasądza od Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] instytucja zarządzająca poinformowała P. S., że wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Reorganizacja pracy w firmie poprzez zastosowanie telepracy i platformy wymiany informacji z klientami" złożony w ramach konkursu Osi Priorytetowej 4. Rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego, Działanie 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, został negatywnie oceniony pod względem merytorycznym przez zespół oceniający komisji konkursowej. Instytucja zarządzająca wskazała, że wnioskodawca nie spełnił kryterium B.1.3 dotyczącego poprawności przeprowadzonej analizy finansowej i ekonomicznej przedsięwzięcia. Wnioskiem z dnia 06 listopada 2009 r. strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wskazał, że analiza ekonomiczno-finansowa projektu została wykonana zgodnie z zaleceniami punktu informacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Pismem z dnia [...] instytucja zarządzająca rozparzyła negatywnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że komisja konkursowa zarzuciła wnioskodawcy niewypełnienie w biznes planie tabel F-2 bilans i F-4 wskaźniki finansowe. Stwierdziła, że zgodnie ze Szczegółowym opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, każdy wnioskodawca w działaniu 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług ma obowiązek wypełnić w/w tabele. Ponadto eksperci wskazali, że w biznes planie w tabeli F-3 rachunek przepływów środków pieniężnych w poz. C.3 wnioskodawca nie ujął dotacji z tytułu realizacji projektu. Odnosząc się do przedstawionego powyżej stanowiska komisji konkursowej instytucja wskazała, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwróciła uwagę na fakt, iż jako osoba fizyczna, która prowadzi księgowość w oparciu o podatkową księgę przychodów i rozchodów nie ma obowiązku sporządzania bilansu oraz rachunku zysków i strat w wariancie porównawczym z rozbiciem ponoszonych kosztów operacyjnych na kategorie rodzajowe. W związku z powyższym, w formularzach wyliczeniowych stanowiących załącznik do biznes planu wypełnione zostały jedynie te tabele, które były możliwe do uzupełnienia na podstawie danych pochodzących z zapisów dokonanych w księdze przychodów i rozchodów. Ponadto w punkcie F biznes planu wnioskodawca wskazał, iż w zakresie sprawozdań finansowych - w związku z brakiem takiego obowiązku - nie uzupełnił tabeli z bilansem, zaś tabelę z rachunkiem wyników uzupełnił jedynie w zakresie przychodów i kosztów ogółem oraz zysku brutto. W związku z tym tabela wskaźników została uzupełniona jedynie w takim zakresie, na jaki pozwoliła zawartość danych w bilansie oraz rachunku zysków i strat. Ponadto instytucja wskazała, że wnioskodawca odnosząc się do zarzutu komisji konkursowej dotyczącego nie ujęcia dotacji z tytułu realizacji projektu w poz. C.3 (dotacje) tabeli F.3 biznes planu, stwierdził, że umieszczenie bezzwrotnych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej w tej pozycji nie jest zgodne z zasadami rachunkowości. W opinii wnioskodawcy dotacja unijna rozliczana jest przez przychody przyszłych okresów (pasywne rozliczenia międzyokresowe) i pozostałe przychody operacyjne (proporcjonalnie do odpisów amortyzacyjnych), co przez wzgląd na zastosowanie zasad rachunkowości uproszczonej, nie jest możliwe do uwzględnienia w jego przypadku. Ustosunkowując się do stanowiska wnioskodawcy instytucja zarządzająca wskazała, że skoro wnioskodawca wsparcie projektu opiera o zasady obowiązujące w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), to przeznaczając dotację na zakup środków trwałych zobowiązany jest (zgodnie z § 12 ust. 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO [...] na lata 2007-2013) przedmiotowe środki trwałe ująć w rejestr środków trwałych zgodnie z zasadami rachunkowości. W związku z tym wnioskodawca powinien, na tej podstawie, opracować harmonogram amortyzacji, która powinna zostać wykazana w części finansowanej przez dotację w tabeli F-1 rachunek zysków i strat jako pozostałe przychody operacyjne. Natomiast w tabeli F-3 rachunek przepływów środków pieniężnych powinna zostać wykazana dotacja w części C przepływy środków pieniężnych z działalności finansowej. Ponadto, jeśli wnioskodawca prowadzi księgowość w oparciu o książkę przychodów i rozchodów, może nie wypełnić tabeli F-2 bilans. Instytucja zarządzająca wskazała, że komisja konkursowa popełniła błąd powołując się na zapisy Szczegółowego opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 mówiący o obowiązku wypełnienia w biznes planie tabel F-2 bilans i F-4 wskaźniki finansowe przez każdego wnioskodawcę ubiegającego się o wsparcie w ramach działania 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług, ponieważ przywołany dokument nie zawiera takiej regulacji. Jednocześnie przedmiotowy błąd nie ma wpływu na realizację procesu odwołania i ostateczny wynik tej procedury. Na informację instytucji zarządzającej P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej informacji zarzucił błędną interpretację wytycznych i zasad składania oraz oceny wniosków w ramach Osi Priorytetowej 4. Rozwój Infrastruktury Społeczeństwa Informacyjnego, Działanie 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz błędną interpretację zasad rachunkowości mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Strona wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że instytucja zarządzająca negatywnie oceniając wniosek w zakresie części finansowej biznes planu nie wzięła pod uwagę faktu, że wnioskodawca jest osobą fizyczną, która prowadzi księgowość w oparciu o podatkową księgę przychodów i rozchodów i nie ma obowiązku sporządzania bilansu oraz rachunku zysków i strat w wariancie porównawczym z rozbiciem ponoszonych kosztów operacyjnych na kategorie rodzajowe. Odnosząc się do stwierdzenia braku wypełnienia tabeli bilansu skarżący wskazał, że na wcześniejszym etapie oceny formalnej instytucja zarządzająca nie stwierdziła, że niewypełnienie tabeli bilansu jest uchybieniem. Obowiązek wypełnienia tabeli F.2 bilans oraz F.4 wskaźniki finansowe nie wynika również z Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, na które powołali się eksperci oceniający wniosek. Strona podniosła, że analiza ekonomiczno-finansowa projektu została wykonana zgodnie z zaleceniami punktu informacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], który na pytanie o konieczność uzupełniania przez wnioskodawcę bilansu oraz rachunku zysków i strat udzielił odpowiedzi, iż jest to obligatoryjne jedynie dla podmiotów prowadzących pełną księgowość. W przypadku podmiotów prowadzących księgowość w formie uproszczonej należy uzupełnić jedynie te pozycje, które są możliwe do uzupełnienia na podstawie prowadzonej księgowości. Analiza ekonomiczno-finansowa projektu została więc przeprowadzona ściśle według wytycznych punktu konsultacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Ponadto skarżący podniósł, że eksperci wskazali, iż w tabeli F.3. rachunku przepływów środków pieniężnych w poz. C.3 (dotacje) nie ujęto dotacji z tytułu realizacji projektu. Strona podkreśliła, że umieszczenie bezzwrotnych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej w tej pozycji nie jest zgodne z zasadami rachunkowości. Dotacja unijna rozliczana jest zgodnie z zasadami rachunkowości przez przychody przyszłych okresów (pasywne rozliczenia międzyokresowe) i pozostałe przychody operacyjne (proporcjonalnie do odpisów amortyzacyjnych), co przez wzgląd na zastosowanie zasad rachunkowości uproszczonej nie jest możliwe do uwzględnienia w tym przypadku. Skarżący zwrócił uwagę, że w zakresie analizy finansowo-ekonomicznej uwzględnił najważniejsze założenia dotyczące sprawozdań finansowych: zmiany w przychodach ze sprzedaży, zmiany w kosztach oraz kierunki tych zmian. Ponadto zauważył, że wskaźniki finansowo-ekonomiczne nie stanowią w tym przypadku o jakości projektu, co potwierdza brak punktów w kryteriach oceny projektów w Działaniu 4.3. Rozwój komercyjnych e-usług. W przypadku wątpliwości związanych z analizą ekonomiczno-finansową, zgodnie z § 12 Trybu składania wniosków o dofinansowanie w ramach działania 4.3, na etapie oceny merytorycznej na wniosek zespołów oceniających komisji konkursowej, Departament Wdrażania RPO wzywa wnioskodawcę do wyjaśnienia lub uszczegółowienia informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu, bądź załącznikach w ciągu 5 dni roboczych. W ocenie strony, wyłącznie brak chęci wyjaśnienia czy uszczegółowienia rzekomo brakujących informacji ekonomiczno-finansowych spowodował, że łatwiej było wniosek ocenić negatywnie, co wskazuje wprost na naruszenie procedury rozpatrywania wniosków. Zdaniem strony, negatywna ocena wniosku skutkuje naruszeniem przez instytucję zarządzającą zasady równej konkurencji i równego traktowania wnioskodawców. Skarżący podniósł, że prowadzi działalność w sferze doradztwa gospodarczego i przygotował szereg wniosków aplikacyjnych o dofinansowanie z funduszy UE, w tym do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Kilka z przygotowanych projektów dotyczyło podmiotów, które prowadzą księgowość uproszczoną w oparciu o podatkową księgę przychodów i rozchodów - nie sporządzając bilansu oraz rachunku zysków i strat. Analiza ekonomiczno-finansowa tychże projektów została wykonana według tej samej metodologii, jaka została użyta w przygotowaniu przedmiotowej analizy ekonomiczno-finansowej. Przygotowane projekty zostały pozytywnie ocenione na etapie oceny formalnej i merytorycznej (bez jakichkolwiek zastrzeżeń co do analizy ekonomiczno-finansowej) oraz rekomendowane do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Końcowo strona zarzuciła, że instytucja zarządzająca rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo że dostrzegła wskazane nieprawidłowości nie dokonała weryfikacji stanowiska. Działając jako instancja odwoławcza, instytucja wskazała nowe zarzuty związane z kwestią rozliczania amortyzacji. Zarzuty te nie powinny być podniesione w przedmiotowej sprawie, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach dotyczących rachunkowości. Zdaniem skarżącego, instytucja nie wskazała szczegółowo podstawy prawnej swoich wywodów, nie wskazała z czego wynika jej stanowisko, co utrudnia merytoryczne odniesienie się strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując wniesioną skargę należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 ze zm.) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym, lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów tejże ustawy, tj. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152. Z zaskarżonej informacji wynika, że powodem negatywnego rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Reorganizacja pracy w firmie poprzez zastosowanie telepracy i platformy wymiany informacji z klientami" złożonego w ramach Osi Priorytetowej 4. Rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego, Działanie 4.3 Rozwój komercyjnych e – usług Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, były uchybienia w zakresie kryterium B.1.3. Wykonalność finansowa projektu – pkt b) Czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie ? Źródłem informacji podlegającemu badaniu w ramach tego kryterium jest złożony przez stronę biznes plan, w którym w części F przedstawiana jest sytuacja finansowa i plan finansowy wnioskodawcy, a załącznikami są: rachunek zysków i strat na okres projektu (F-1), bilans (F-2), rachunek przepływów pieniężnych (F-3), wskaźniki finansowe (F-4). Skarżący prowadzi książkę przychodów i rozchodów i nie ma obowiązku sporządzania bilansu i rachunku zysków i strat. Nie sporządził zatem bilansu (F-2), zaś rachunek zysków i strat (F-1) wypełniono w zakresie przychodów, kosztów ogółem i zysku. Tabelę wskaźników (F-4) wypełniono w zakresie istniejących możliwości. Zdaniem instytucji zarządzającej, jeżeli skarżący planuje przeznaczenie dotacji na zakup środków trwałych powinien opracować harmonogram amortyzacji. Amortyzacja ta powinna być wykazana w części finansowanej przez dotację w tabeli F-1 (rachunek zysków i strat) jako pozostałe przychody operacyjne. Natomiast w tabeli F-3 (rachunek przepływów środków pieniężnych) powinna zostać wykazana dotacja w części C- przepływy środków pieniężnych z działalności finansowej. Instytucja zarządzająca uznała, że strona może nie wypełniać tabeli F-2 bilans. Jednocześnie zauważyła, że komisja konkursowa popełniła błąd stwierdzając, że tabelę F-2 i F-4 powinien wypełnić każdy wnioskodawca, bowiem brak jest takich regulacji. Zdaniem natomiast strony wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze umieszczenie bezzwrotnych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej w tabeli F-3 (rachunek przepływów środków pieniężnych) w części C jest niezgodne z zasadami rachunkowości. Według skarżącego dotacja jest rozliczana zgodnie z zasadami rachunkowości przez przychody przyszłych okresów (pasywne rozliczenia międzyokresowe) i pozostałe przychody operacyjne (proporcjonalnie do odpisów amortyzacyjnych), co przez wzgląd na stosowanie zasad rachunkowości uproszczonej nie jest możliwe do uwzględnienia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wszystkie podmioty gospodarcze nie prowadzą jednakowej rachunkowości. Niektóre prowadzą tzw. pełną rachunkowość i sporządzają sprawozdania finansowe, a inne działają w oparciu o księgowość uproszczoną. Wymogi stawiane przedsiębiorcom w zakresie sporządzenia załączników do biznes planu powinny być dostosowane do prowadzonej przez nich rachunkowości. Sąd administracyjny kontroluje, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, czy też tego prawa nie narusza. Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia instytucja zarządzająca wskazała § 12 ust. 1 pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 -2013, w myśl którego wydatek na zakup środka trwałego, który będzie na stałe zainstalowany w projekcie może być uznany za kwalifikowalny, jeżeli środek ten będzie włączony w rejestr środków trwałych beneficjenta zgodnie z zasadami rachunkowości. Zdaniem Sądu z przepisu tego wynika jedynie, że skarżący powinien ująć środek trwały, którego zakup zostanie sfinansowany z dotacji, w rejestrze środków trwałych zgodnie z zasadami rachunkowości. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że skarżący, prowadząc książkę przychodów i rozchodów, powinien – jak wymaga tego instytucja zarządzająca -zaksięgować dotację według zasad rachunkowości. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że w jednostkach gospodarczych prowadzi się książki inwentarzowe środków trwałych zawierających aktualną listę posiadanych środków trwałych i ich numery. Prowadzone są także szczegółowe karty środków trwałych prowadzone dla każdego obiektu inwentarzowego, od momentu przyjęcia do eksploatacji do chwili wycofania z użytkowania (por. M. Gmytrasiewicz, A. Karmańska, I. Olchowicz, Rachunkowość finansowa, cz.1. Wykład, Warszawa 2000, s. 106). W rachunkowości zatem słowo "rejestr" oznacza urządzenie księgowe, a nie sposób księgowania. Odpowiednich regulacji, wskazujących na prawidłowość stanowiska instytucji zarządzającej, nie zawiera też przywołane w informacji rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów inwestycyjnych. Jedynie w odniesieniu do wartości niematerialnych i prawnych związanych z transferem technologii poprzez nabycie patentów, licencji, know-how lub nieopatentowanej wiedzy technicznej stanowi się, że będą one podlegać amortyzacji zgodnie z przepisami o rachunkowości (§ 6 ust. 1 pkt 4 lit. b). Zdaniem Sądu § 12 ust. 1 pkt 1 Wytycznych, jak i wskazane rozporządzenie z dnia 11 października 2007 r. nie może być podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku takiego ujęcia w załącznikach do biznes planu dotacji, jak to zaprezentowała instytucja zarządzająca. Innych przepisów dla uzasadnienia swoich racji instytucja ta nie wskazała. W konsekwencji za niezgodną z prawem należy uznać ocenę, że skarżący nie spełnił kryterium B.1.3. Wykonalność finansowa projektu – pkt b) Czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie?, kryterium wskazanego w załączniku nr 5 – Kryteria oceny projektów Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] za lata 2007-2013, stanowiącego załącznik do uchwały nr 16/170/09 Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 lutego 2009 r. (ze zm.). Mając na uwadze powyższe na podstawie art.30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. T. Liwacz Z. Pietrasik L. Kleczkowski