I SA/Wa 1378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. O., M. S. i K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. B., J. O., M. S. oraz K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...], oraz sprzedaży na własność B. w W. pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...] oraz sprzedaży na własność B. w W. pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości. I. B., J. O., M. S. i K. K. -spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości M. B., złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r., wskazując, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyły spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 447/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. Pismem z dnia 3 października 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek I. B., J. O., M. S. i K. K postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r., orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...] oraz sprzedaży na własność B. w W. pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości, a spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości złożyły odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 35 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), organ jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r, w którym Sąd wskazał, iż z akt niniejszej sprawy nie wynika czy organy obu instancji badały akta sprawy [...] dotyczącej wniosku I. B., J. O., M. S. i K. K o stwierdzenie, iż zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L., pochodzący z majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność M. B., nie podlegał przepisom dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz czy w/w aktach znajduje się tytuł własności oraz jaki dokument o tym tytule miałby stanowić. Zdaniem Ministra Infrastruktury, w wyniku analizy akt sprawy [...] należy stwierdzić, iż zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L., pochodzący z majątku ziemskiego [...], stanowi własność M. B., jednakże powyższa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L., pochodzący z majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność M. B., nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, i decyzja ta stała się ostateczna. Dlatego też, zdaniem Ministra Infrastruktury, spadkobiercy byłego właściciela nie odzyskali praw do przedmiotowej nieruchomości a w związku z tym nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [..] czerwca 1992 r. nr [...], a w konsekwencji nie posiadają przymiotu strony, określonego w art. 28 kpa. Minister Infrastruktury stwierdził, iż stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 489 i n.). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, przybierającej postać decyzji administracyjnej. W takim przypadku jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W konsekwencji czego należy stwierdzić, iż zachodzi bezprzedmiotowość sprawy wynikająca z przyczyn podmiotowych. W sytuacji gdy wnioskodawca nie ma przymiotu strony, podnoszona w odwołaniu kwestia związana z oceną legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. nie podlega merytorycznej ocenie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły I. B., J. O., M. S. i K. K, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W skardze podniesiono, przedkładając wniosek o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, iż strona posiada i posiadała interes prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji, ponieważ (1) jako spadkobiercom byłego właściciela przysługiwało im pierwszeństwo nabycia własności przedmiotowej nieruchomości, (2) w dacie złożenia wniosku i przez cały okres trwania przedmiotowego postępowania stronie przysługiwało roszczenie o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości spod działania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jest zatem oczywiste, zdaniem skarżących, że strona miała interes prawny w dochodzeniu niniejszego roszczenia, a zatem podstawowy argument organu administracji, na podstawie którego umorzono postępowanie jest całkowicie bezzasadny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L., przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz sprzedaży na własność B. w W. pałacu oraz innych budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na w/w nieruchomości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4. W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego oceną prawną organy były związane, jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem tym z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA 447/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz B. w W. zabudowanej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] oraz o sprzedaży znajdującego się na tej nieruchomości pałacu oraz budynków i urządzeń towarzyszących. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a postępowanie przed organami obydwu instancji nie może być uznane za prawidłowe. Skoro pełnomocnik skarżących na żądanie organu wskazał do jakich akt tytuł własności spornej nieruchomości został złożony, organy obydwu instancji powinny odnieść się do tej informacji i zbadać, czy taki tytuł został złożony, z jakiego dokumentu wynika, z jakiej daty pochodzi i na jakiego właściciela opiewa, a następnie omówić tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Organy jednakże tego nie uczyniły, co stanowi naruszenie przepisów artykułów 7, 8, 77 § 1 kpa. Sąd ten stwierdził również, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Są to więc przeszkody natury formalnej, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. W takiej sytuacji organowi nie wolno wypowiadać się w kwestiach merytorycznych. Jednakże jak wynika z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji organy te w przeważającej części uczyniły przedmiotem badania kwestie natury merytorycznej, które miałyby ewentualne znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże wobec odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, argumenty dotyczące oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, kwestie pierwszeństwa nabycia, trybu postępowania przy nabywaniu nieruchomości, wzajemnej relacji przepisów art. 80 ust. 2 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) są bezprzedmiotowe i nie uprawnione. Sąd podkreślił, że brak przesłanek uzasadniających nieważność decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia jej nieważności, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. 5. Dokonując zatem obecnie oceny zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r. podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Może być wszczęte, stosownie do art. 157 § 2 kpa, zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, odnosząc się merytorycznie do zarzutów wnioskodawców, natomiast organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., twierdząc, że wnioskodawcy nie byli uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. 6. Prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, iż w sytuacji, gdy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż zespół pałacowo-parkowy w miejscowości L., pochodzący z majątku ziemskiego [...], stanowiącego własność M. B., nie podlegał przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, i decyzja ta stała się ostateczna, spadkobiercy byłego właściciela nie odzyskali praw do przedmiotowej nieruchomości a w związku z tym nie posiadają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1992 r., a zatem nie posiadają przymiotu strony określonego w art. 28 kpa. Tak więc podnoszona kwestia związana z legalnością decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. nie podlega merytorycznej ocenie, bowiem zachodzi bezprzedmiotowość sprawy wynikająca z przyczyn podmiotowych. 7. Podkreślenia równocześnie wymaga, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 1998 r. IV SA 2338/97 stwierdził, iż w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnią określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno zostać wszczęte z urzędu (LEX nr 43772). Pogląd ten niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.