II SA/Gd 671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 2 lipca 2009r. nr [...]. II SA/Gd 671/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. Wójt Gminy na podstawie art. 104 i 108 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. art. 2, 3, 4, 7, 8, 41, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728) odmówił M. K. pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 19 czerwca 2009 r. M. K. zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy finansowej. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w/w jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną, która posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Kryterium dochodowe wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 998,49 zł. Organ wyjaśnił, iż zobowiązania finansowe M. K. względem banków na spłatę zaciągniętych kredytów pochłaniają znaczną część dochodów i z tego powodu brakuje mu środków finansowych na żywność. Posiadany dochód powinien zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe, zaś możliwość przyznania pomocy musi być udokumentowana zaistnieniem szczególnych okoliczności. W ocenie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiotowej sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające konieczność przyznania pomocy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. wskazując, iż głównym powodem dla którego odmówiono mu przyznania pomocy w ocenie ośrodka jest wysokość dochodu, która wynosi 998,49 zł ( renta), a także to, że spłaca pożyczki zaciągnięte w bankach. Podniósł, że w ośrodku odmawia mu się wszelkiej pomocy od dawna, gdyż przypisuje mu się, że jest człowiekiem "bogatym", działając przy tym na jego niekorzyść. Jego obecna sytuacja materialna jest bardzo zła, a w związku z także trudną sytuacją zdrowotną potrzebuje dużo leków, na które brakuje mu środków finansowych. Załączył do odwołania odręczny wykaz sporządzony przez siebie chorób i wydatków stwierdzając, że brakuje mu na życie, gdyż pozostaje mu zaledwie 215,00 zł. na normalne funkcjonowanie. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy, w tym aktualizacji wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 1 lipca 2009r. wynika, że M. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskodawca nie pracuje, jest bierny zawodowo. Jest osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z renty chorobowej raz dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 998,49 zł brutto. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza 477,00 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 tj. m.in. długotrwałej choroby, niepełnosprawności, bezrobocia lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że odwołujący uzyskuje dochód z tytułu renty i dodatku pielęgnacyjnego, wynoszący 998,49 zł, jest wyższy niż kryterium ustawowe wskazane w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Wprawdzie zgodnie z przytoczonym w podstawie prawnej art. 41pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ II Instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego mieści się w sferze uznania administracyjnego. W związku z tym, biorąc pod uwagę sytuację materialną (kryterium finansowe) i osobistą wnioskodawcy jak również aktualne możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, to organ decyduje o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Nadto organ podkreślił, że ze względu na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej oraz rosnącą liczbę podopiecznych, nie jest możliwe pokrywanie przez OPS w całości wszelkich zgłaszanych przez wnioskodawcę potrzeb finansowych i pomoc musiała zostać ograniczona do minimum. W czerwcu 2009r. Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował środkami finansowymi z przeznaczeniem na zasiłki celowe kwotą 11.935 zł, z czego skorzystało 7 osób samotnie gospodarujących i 55 rodzin. Średnia wysokość przyznanego świadczenia w czerwcu 2009r. wyniosła 192,50 zł. W ocenie organu odwoławczego sytuacja M. K. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt 1 ww. ustawy, uzasadniającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego, posiadane przez niego pożyczki w trzech bankach, które powodują, że po ich uiszczeniu pozostaje w ocenie odwołującego zaledwie 250,00zł na życie i brakuje tym samym na normalne funkcjonowanie, czy też konieczność pokrycia kosztów leczenia. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie udokumentował ile kosztują leki używane przez niego w ciągu miesiąca, a przede wszystkim brak jest także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających spłatę kredytów, co zmusiło go do zaciągnięcia pożyczek, w jakiej wysokości zostały wzięte i czy były one niezbędne i konieczne dla normalnego funkcjonowania strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest również fakt, że wnioskodawca jest osobą korzystającą z pomocy ośrodka. W chwili obecnej otrzymuje pomoc w formie usług opiekuńczych 4 godziny dziennie od 1 stycznia 2009r. do 31 grudnia 2009r. oraz otrzymał pomoc w postaci jednego posiłku dziennie - 50% odpłatności w Szkole w T., a zatem nie pozostał bez jakiejkolwiek pomocy w tym zakresie. Ponadto odwołujący systematycznie składa wnioski o wszelaką pomoc, uważając, że pomoc mu się bezwzględnie należy, traktując to jako stałe źródło dodatkowego dochodu. Nie podejmuje przy tym żadnych działań związanych ze zmianą swojej sytuacji osobistej i finansowej, wykazując postawę roszczeniową. Żądania podnoszone przez odwołującego wynikają z przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Kolegium nie zgodziło się z tym poglądem, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Przepis art. 41 pkt 1 ww. ustawy wskazuje, że forma pomocy społecznej, co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy", nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniósł M. K., domagając się przyznania mu zasiłku celowego. Podniósł on, iż nie zgadza się z dokonaną przez organy administracji oceną materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Nadto wskazał, że mimo otrzymywanego stałego dochodu, jego potrzeby są duże, gdyż jest człowiekiem schorowanym, posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności i po zakupieniu niezbędnych leków oraz uiszczeniu opłat, niewiele pozostaje mu na normalne życie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania oraz ewentualnego zwrotu reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy, którą to odmówiono M. K. pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący M. K. jest osobą samotnie gospodarująca, posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z renty chorobowej oraz dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 998,49 złotych brutto. Stosownie do treści art. 41 cyt. ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Istota przyznawania takiego zasiłku polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, pomimo iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe ustanowione w ustawie o pomocy społecznej, może ubiegać się o zasiłek w formach przewidzianych w pkt 1 i 2 wskazanego przepisu. Celem takiej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w takich indywidualnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Takie rozwiązanie uznać należy za pożądane z punktu widzenia aksjologii wyrażonej w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania. Wbrew stanowisku organu II instancji, przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie, bowiem z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, natomiast zgodnie z art. 7 K.p.a. są zobowiązane do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, iż organ II instancji, wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie zastosował się do tych dyrektyw. Podkreślając w swoim wywodzie na temat "uznania administracyjnego" aspekt subiektywnej oceny sytuacji przez organ wydający decyzję, pominął kwestię obowiązku działania organu na podstawie prawa i dążenia do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy - co było jego podstawowym zadaniem podczas rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. Zatem pojęcie "uznania administracyjnego" w przedmiotowym postępowaniu jest konstrukcją dającą organom administracji publicznej możliwość elastyczności działania w sytuacjach wymagających udzielenia takiej pomocy, a nie pozwalającą na dowolność w tym zakresie. Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W przeciwnym razie – w wypadku zasługującym na uwzględnienie - powinien udzielić pomocy w takim zakresie na jaki posiadane środki pozwalają. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest analizy potrzeb skarżącego. Organ nie wyjaśnił, jakie wydatki ponosi skarżący w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności, jak również czy skarżący osobiście spłaca zaciągnięte przez siebie kredyty jak i co zmusiło go do zaciągnięcia tych pożyczek, w jakiej wysokości zostały wzięte i czy były one niezbędne i konieczne dla normalnego funkcjonowania strony, a także czy samodzielnie opłaca czynsz za mieszkanie, w którym przebywa. Nie do przyjęcia jest stanowisko organu II instancji, że "wnioskodawca nie udokumentował ile kosztują leki używane przez niego w ciągu miesiąca, a przede wszystkim brak jest także jakichkolwiek dokumentów potwierdzających spłatę kredytów, co zmusiło go do zaciągnięcia pożyczek, w jakiej wysokości zostały wzięte i czy były one niezbędne i konieczne dla normalnego funkcjonowania strony". Po pierwsze organ pomocy społecznej powinien dokonać tych ustaleń już w czasie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, bo właśnie takiemu celowi wywiad ten służy. Jeśli organ tego nie uczynił to powinien zwrócić się do skarżącego o udokumentowanie jego twierdzeń. Skarżący niewątpliwie by żądane dokumenty przedłożył, gdyż nimi dysponował, o czym świadczy to, że do skargi dołączył kserokopie 3 faktur zakupu lekarstw, 3 umowy o pożyczki i kredytu oraz dowody ich spłaty. Nie wykonując tych czynności organ wbrew art. 77 K.p.a., stwierdził, że to na skarżącym spoczywa obowiązek udowodnienia sytuacji życiowej, zdrowotnej i materialnej w jakiej się znajduje oraz potrzeb związanych z jego funkcjonowaniem. Organ mógł i powinien dokonać stosownych wyjaśnień, zwracając się z prośbą do skarżącego o wskazanie konkretnych dowodów i dokonanie ich weryfikacji. Kolegium wydając decyzję naruszyło także przepis art. 107 § 3 K.p.a. w ten sposób, że zamiast dokonać wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie - poczyniło jedynie ogólne uwagi na temat "uznania administracyjnego" oraz zasad przyznawania świadczeń w ramach pomocy społecznej. Należy także wskazać organom obu instancji na to, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej pożądana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes strony, albowiem stroną takiego postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez swej winy - nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji publicznej szuka u nich pomocy. Organy te, zgodnie z art. 8 K.p.a. powinny działać w taki sposób, aby to zaufanie pogłębiać - rozważyć i zbadać indywidualną sytuację wnioskodawcy w danej sprawie. Jak wynika z powyższych rozważań organy obu instancji nie sprostały tym wymogom. Z tych też względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie szczegółowo i starannie wyjaśni sytuację życiową skarżącego - w szczególności zbada jego sytuację materialną w jakiej się znajduje. Przeanalizuje wszystkie wydatki i ich celowość, jakie skarżący ponosi w związku ze swoim leczeniem, spłatą pożyczek, a także zbada potrzeby skarżącego w zakresie korzystania z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej. Dopiero na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego organ dokona ustalenia czy sytuacja życiowa skarżącego kwalifikuje się jako szczególny przypadek z art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wydając decyzję o udzieleniu bądź odmowie udzielenia specjalnego zasiłku celowego wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygniecie. Organ II instancji dokonując ewentualnej kontroli instancyjnej ponownie wydanej decyzji zwróci szczególną uwagę na powyższe wskazania, dokonując uzasadnienia swojej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.