II GSK 497/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R.-P. "S." Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 1009/09 w sprawie ze skargi P. R.- P. "S." Spółki z o.o. w S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zmiany wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1009/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. – P. "S." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zmiany wniosku - oddalił skargę. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu 30 kwietnia 2009 r. P. R.-P. "S." Sp. z o.o. (dalej: Spółka) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: BP ARiMR), pismo przewodnie wraz z załączonymi do niego dwoma wnioskami o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, z zaznaczeniem w ich treści, że celem ich złożenia w jednym wypadku jest zmiana wniosku, w drugim zaś korekta wniosku. Jednocześnie wniesiono o przyjęcie tego z nich, który jest "stosowny do sytuacji" i o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich za rok 2004 poprzez uwzględnienie dodatkowej powierzchni posiadanych przez Spółkę gruntów rolnych tj. 631,0745 ha, na które w roku 2004 zostały zawarte umowy użyczenia (zamienione następnie na umowy dzierżawy) z Ł. B. (209,28 ha), A. B. (243,1045 ha) i z R. Ch. (178,69 ha). Ponadto, na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku domagano się: 1) zmiany wskazanej decyzji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) lub 2) wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenie decyzji dotychczasowej oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lub 3) przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Wskazano, że w 2004 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie dopłat bezpośrednich do areału gruntów liczącego 322,6870 ha, a następnie uzyskała zgodną z wnioskiem decyzję o przyznaniu dopłat bezpośrednich. Podniesiono również, że w dniu 24 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Ł. B., z uzyskanego odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., powziął informację, iż organy administracji i sądy administracyjne uznały, że wydzierżawione przez Ł. B. i innych grunty rolne pozostawały w posiadaniu spółki, która prowadziła na nich działalność rolniczą. Z tych przyczyn zasadne jest złożenie korekty do wniosku, zmiana wskazanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. lub wznowienie postępowania. Uzasadniając natomiast wniosek o przywrócenie terminu wywodzono, iż uchybienie obowiązującego terminu (ustalonego na okres od 15 marca do 15 maja 2004 roku) nastąpiło bez winy Spółki, albowiem do czasu zapoznania się z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała ona w przekonaniu o prawidłowości i skuteczności zawartych umów dzierżawy. Wskazywała, iż dopiero uzasadnienie wyroku NSA wyprowadziło ją z błędnego przekonania co do osób będących faktycznymi posiadaczami i użytkownikami gruntów rolnych objętych wskazanymi umowami. W "piśmie uzupełniającym" z 20 lipca 2009 r. dotyczącym żądania wznowienia postępowania strona doprecyzowała okoliczności, jej zdaniem, uzasadniające wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz podnosiła, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2004 r., wskazujący zaniżony areał, został złożony przez nią w terminie, zaś "obecnie następuje tylko jego korekta w zakresie deklarowanej powierzchni". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Kierownika BP ARiMR rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zmiany wniosku o przyznanie płatności, powołując się na przepis art. 59 § 1 i 2 k.p.a., odmówił jego uwzględnienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podano, iż Spółka, składając w dniu 14 czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdej zmianie dotyczącej wykorzystywanych gruntów, powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, tym samym posiadała ona wiedzę odnośnie faktu, iż płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek beneficjenta wyłącznie do areału przez nią zgłoszonego. Organ podniósł też, że zarówno termin złożenia wniosku, jak i wszelkich zmian do wniosku są terminami materialnoprawnymi, określonymi w przepisach prawa krajowego i unijnego obowiązujących w 2004 roku. Organ I instancji wskazał, iż w 2004 r. termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności został wyznaczony na okres od 15 kwietnia do 15 czerwca 2004 r., przy czym wnioski złożone po dniu 15 czerwca, lecz nie później niż do 30 czerwca 2004 r., uznawane były za złożone z zachowaniem terminu. W przypadku zmian do wniosku, polegających na dodaniu działek rolnych, ostatnim dniem do złożenia zmiany deklaracji był - stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE z dnia 17 grudnia 2003 r. L 328, s. 21; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne z 2003 r. L 41, s. 395) – dzień 15 lipca 2004 r. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Spółka podniosła, iż ubiegała się wyłącznie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich. W ocenie strony, przepisy wspólnotowe przewidują bowiem możliwość złożenia zmiany do wniosku po upływie ustalonego terminu w sytuacji, gdy przyczyną opóźnienia jest siła wyższa lub inne nadzwyczajne okoliczności. Za takie nadzwyczajne okoliczności zaistniałe w sprawie uznać należy stanowisko Agencji, zbieżne ze stanowiskiem Spółki i stanowiskiem poddzierżawców, z którego Agencja wycofała się, ale już po upływie ustawowych terminów oraz ostateczny wyrok NSA zamykający drogę dalszego postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. (dalej: [...]OR ARiMR), powołując się na przepis art. 123, 126 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiające przywrócenia Spółce terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2004. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zastosował w sposób właściwy obowiązujące przepisy prawa, tj. przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003. Dyrektor [...]OR ARiMR podniósł, iż w 2004 r. (tj. w pierwszym roku, w którym przyznawane były płatności) wyznaczony został dodatkowy termin na składanie wniosków. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), w 2004 r. wnioski o płatność w 2004 r. producent rolny składał w terminie od dnia 15 kwietnia do dnia 15 czerwca. Dodatkowo zgodnie z art. 12 tej ustawy wnioski złożone po dniu 15 czerwca 2004 r., lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2004 r., uznawane były za złożone z zachowaniem terminu. Natomiast dzień 25 lipca 2004 r. to termin uwzględniający dodatkowe 25 dni na składanie wniosków z sankcjami w wysokości 1% za każdy dzień roboczy, zgodnie z art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE z dnia 12 grudnia 2001 r. L 327, s.11, Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne z 2003 r. L 34, s. 308). Dyrektor [...]OR ARiMR stwierdził, że ostatecznym terminem do wprowadzania przez producentów rolnych zmian do wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych był dzień 15 lipca 2004 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami podlegały zgłoszeniu właściwej władzy na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. Wskazał, iż strona nie zgłosiła Kierownikowi BP ARiMR w S. żadnego z działań siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych. W skardze na opisane postanowienie Dyrektora [...] OR ARiMR w Z. G. Spółka zarzuciła mu naruszenie: przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ustalenie, że Spółka nie zachowała 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz, że jego uchybienie nastąpiło z winy skarżącej, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego zawartych m.in. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne Dz. U. UE z 2003 r. L 44, s. 243), a w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) w związku z ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych wskazuje, iż termin ten może być przywrócony. Wskazywano, że przepisy wspólnotowe przewidują możliwość złożenia zmiany do wniosku po upływie ustalonego terminu w przypadku, gdy jest to usprawiedliwione siłą wyższą lub innymi nadzwyczajnymi okolicznościami. Tak jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, ponownie podnoszono, iż złożenie zmiany do wniosku po terminie było usprawiedliwione, a za wyjątkową okoliczność można uznać działanie w zaufaniu do organów administracji, które akceptowały sposób uzyskiwania dopłat funkcjonujący w Spółce. Za wyjątkową okoliczność można również potraktować błąd skarżącego co do podmiotu posiadającego i uprawiającego grunty rolne. Skarżąca była przekonana, że grunty te są w posiadaniu poddzierżawców i im się należą, jako osobom utrzymującym grunty we właściwej kulturze rolnej. Ostatecznie okazało się jednak, że to strona skarżąca (jako posiadacz) winna otrzymać dopłaty do gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalając skargę podniósł, iż poddany kontroli sądowej akt nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jego wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zauważył, iż skarżąca strona wniosek o dopłaty złożyła w dniu 14 czerwca 2004 r. i w wyniku jego rozpoznania zapadła - zgodna z żądaniem strony - ostateczna decyzja Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych. Jak podkreślono za istotne uznać należy i to, że sama strona skarżąca w toku dalszego postępowania nie zanegowała takiego "odczytania przez organ" jej żądania. Mając na uwadze określony w niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego rolą organów rozpoznających było więc przede wszystkim ustalenie czy i jaki termin został przewidziany dla możliwości dokonania zmiany wniosku o płatności bezpośrednie, polegającej na zgłoszeniu do dopłat dodatkowych działek rolnych, w dalszej zaś kolejności rozważenie, w kontekście uprzedniego ustalenia, charakteru prawnego takiego terminu. Analizując przepisy prawa krajowego mające w sprawie zastosowanie, Sąd I instancji zwrócił uwagę na dyspozycję art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym do postępowań w sprawach przyznania płatności, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie WSA w G. W., biorąc pod uwagę treść tak sformułowanego przepisu intertemporalnego oraz ostateczny charakter decyzji Kierownika BP ARiMR w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie, co podnosi strona skarżąca, uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przewiduje możliwości dokonania zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, z tego też względu nie zawiera ona również przepisów, które dawałyby możliwość przywrócenia terminu do dokonania takiej zmiany. Ustawodawca na gruncie art. 18 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy zakreślił wyłącznie termin na dokonanie czynności polegającej na złożeniu wniosku o przyznanie płatności oraz wskazał, iż termin dla jej dokonania nie podlega przywróceniu. Podobnie, zdaniem Sądu I instancji z obowiązującej uprzednio ustawie z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wynikały jedynie terminy do złożenia wniosków o płatności, ustawa ta nie zawierała natomiast unormowań dotyczących możliwości składania zmian do wniosków jak i kwestii przywracalności wynikających z niej terminów. Uregulowane przepisami ustawy z dnia z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i poprzednio ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, terminy składania wniosków o dopłaty bezpośrednie mają charakter terminów materialnoprawnych, co stanowi o niemożności stosowania wobec nich przepisów art. 58-60 k.p.a. o przywracaniu terminów. W ocenie WSA w G. W. na przeszkodzie uznaniu ich za przywracalne terminy prawa procesowego stoi bowiem fakt, iż nie odnoszą się one do czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, ale dopiero skutkują jego wszczęciem. W zaskarżonym wyroku wskazano, że wprawdzie po upływie tych terminów możliwe było jeszcze złożenie wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich za 2004 rok lub zmiana wniosku na warunkach wynikających z przepisów wspólnotowych, nie później jednak niż do dnia 15 lipca 2004 r., z konsekwencjami w postaci obniżek płatności za maksymalnie 25 dni opóźnienia. Przekroczenie ostatecznego terminu, tj. 15 lipca 2004 r. skutkowało zdaniem Sądu I instancji wygaśnięciem możności żądania przyznania płatności. W związku z uznaniem materialnoprawnego charakteru terminów do złożenia i zmiany wniosku WSA w G. W. za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi zawarte w pkt 1 i 3 skargi, a sprowadzające się do twierdzeń o niezastosowaniu instytucji przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a. Rozpoznając zarzut, jakoby możliwe było – wbrew odmiennemu stanowisku organu – skuteczne złożenie przez nią zmiany do wniosku po obowiązującym dla tej czynności terminie, a to zważywszy na wyjątkowe okoliczności zaistniałe w sprawie, co skarżąca wywodziła z regulacji przepisu art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, Sąd I instancji uznał, że Spółka nie dokonała ich zgłoszenia na zasadach i w terminie wynikającym z cytowanego przepisu. Sąd zważył, że w świetle akt administracyjnych sprawy powoływane przez Spółkę okoliczności wskazała ona jako "wyjątkowe" w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 rozporządzenia 2419/2001 dopiero na etapie składania zażalenia z dnia 20 września 2009 r., zaś wcześniej były one podnoszone jedynie jako uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zmiany wniosku. Zauważono ponadto, że nawet gdyby zażalenie to traktować jako zgłoszenie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, to dla jego dokonania przekroczony został wymagany prawem termin, bowiem na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż momentem ustania tych wyjątkowych okoliczności było zapoznanie się z uzasadnieniem wyroku NSA w sprawie dotyczącej Ł. B. co miało miejsce 24 kwietnia 2009 r. Liczony od tej daty 10-dniowy termin upływał z dniem 4 maja 2009 r. Nawet rzeczywiste wystąpienie wyjątkowych okoliczności w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 analizowanego rozporządzenia Komisji (WE) nie skutkuje możliwością złożenia wniosku w każdym czasie. Analiza art. 13 tego rozporządzenia doprowadziła WSA w G. W. do wniosku, iż fakt wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności ma znaczenie dla złożenia wniosku (ust. 1), a nie zmiany wniosku (ust. 2). Opóźnienie w złożeniu wniosku o płatności spowodowane siłą wyższą lub wyjątkowymi okolicznościami prowadzi zaś tylko do tego skutku, iż nie stosuje się w takim przypadku sankcji w postaci pomniejszeń płatności o jakich mowa w ust. 1 art. 13 rozporządzenia. Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty Sąd I instancji przyjął, że zarówno Kierownik BP ARiMR w S., jak i Dyrektor [...]OR ARiMR w Z. G. – wobec uznania, iż niedopuszczalne jest przywrócenie Spółce terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2004 – zasadnie orzekły o odmowie jego przywrócenia. W skardze kasacyjnej z dnia 23 marca 2010 r. PRP "S." sp. z o.o. w S. zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. W.; 2. zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. i 140 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi pomimo uchybienia przez organ administracji określonym w powołanych przepisach kpa wymogom prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem przez sąd następujących ustaleń faktycznych i oceny dowodów dokonanych przez organ administracji jako zgodnych z prawem: • przyjęcie, że skarżący nie zachował 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, • przyjęcie, że uchybienie terminowi złożenia zmiany do wniosku nastąpiło z winy skarżącego, • przyjęcie, że skarżący nie zachował 10 dniowego terminu do złożenia zmiany do wniosku na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia i oddalenie skargi pomimo uchybienia przez organ administracji określonym w powołanych przepisach kpa wymogom prowadzenia postępowania administracyjnego i zaakceptowanie przez sąd "nierozpoznania istoty sprawy" przez organ administracji polegający na braku oceny wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku/zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zawartego w piśmie z dnia 27 kwietnia 2009 r., przez pryzmat art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego z art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 poprzez zaakceptowanie przez sąd jego niezastosowania przez organy administracji, 4. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zaakceptowaniu przez sąd poglądu organu administracji, zgodnie z którym instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do przywrócenia terminu do złożenia zmiany do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz właściwymi przepisami wspólnotowymi wskazuje, iż termin ten może być przywrócony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż: • z powodu "wyjątkowych okoliczności" wniosek i analogicznie zmiana do wniosku nie mogą być złożone w każdym czasie, • organ rozpatrując wniosek rolnika nie działa z urzędu, a jedynie na wniosek rolnika, 6. naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z ustawowymi wymogami i zawarcie w nim na stronie 17 wywodów dotyczących wcześniejszych spraw Ł. B., a niezwiązanych z rozpoznawaną skargą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełnione zostały warunki formalne określone w art. 175 § 1, 176 i 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy tak jak Sąd I instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej winien wskazywać, jaki to przepis prawa został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, wyjaśnienie (uzasadnienie) na czym naruszenie danego przepisu polegało, a w przypadku przepisów postępowania wskazanie, dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w cytowanym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z postawionych zarzutów nie prowadzi do podważenia zaskarżonego wyroku. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niemniejszej sprawy jest ocena charakteru terminu do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie oraz terminu do dokonania zmiany wniosku. Na wstępie zauważyć należy, że na gruncie przepisów ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, możność przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych wprost wyklucza art. 18 ust. 3 tejże ustawy. Wyraźnego postanowienia wyłączającego przywracalność terminu do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie wprawdzie nie ma w ustawie z 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, nie oznacza to jednak, że na tej podstawie należało wyprowadzić wniosek o dopuszczalności przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie, jak i jego zmiany. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej co do materialnoprawnego charakteru terminów do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie, oraz jego zmiany, tak na gruncie ustawy z 2007 roku, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z 2003 r. Przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać wypada, że w świetle art. 12 ustawy z 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, wnioski o płatność należało składać w terminie od dnia 15 kwietnia 2004 r. do 15 czerwca 2004 r., z tym, że wnioski złożone po dniu 15 czerwca 2004 r., lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2004 r., uznaje się za złożone z zachowaniem terminu. Ponadto uwzględnić należało regulacje zawarte w przepisach prawa wspólnotowego. Jak wynika z trafnie powołanego przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 złożenie wniosku po terminie ustanowionym w odpowiednich przepisach prawa prowadzi do obniżenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do otrzymania których rolnik byłby uprawniony, jeśli wniosek o pomoc zostałby wniesiony w terminie. Natomiast jeśli opóźnienie wynosi więcej niż 25 dni kalendarzowych, to wniosek uznawany jest za niedopuszczalny. Jak zatem słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opóźnienie w złożeniu wniosku, jednak nie większe niż 25 dni, skutkowało wygaśnieciem uprawnienia do żądania przyznania dopłat tylko o 1 % za każdy dzień opóźnienia, za wyjątkiem przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 48 rozporządzenia, kiedy to przedmiotowe obniżenie nie znajdowało zastosowania, Z kolei opóźnienie przekraczające 25 dni wywoływało skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat w całości. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001 przewidywało też możliwość dokonania zmiany wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich. Przepis art. 8 ust. 1 rozporządzenia dopuszczał, co do zasady, dodanie do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, z zastrzeżeniem, że nie mogło to nastąpić później niż w ostatecznym dniu siewu lub ustalonym zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1251/1999. Jak wynika natomiast z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. dla zmian wniosków w ramach systemu Jednolitej Płatności Obszarowej terminem, o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 był dzień 15 lipca 2004 r. Dokonanie zmiany do wniosku po ostatecznym terminie zasiewu, prawodawca wspólnotowy uznał też za niedopuszczalne w przypadku, gdy termin składania wniosków o dopłaty jest wcześniejszy niż termin zasiewu określony w art. 8 ust. 2 rozporządzenia. Przekroczenie terminu 15 lipca 2004 r. skutkuje zatem wygaśnięciem uprawnienia do dokonania zmiany wniosku i żądania przyznania dopłat w zakresie wynikającym ze zmiany. Termin materialnoprawny ogranicza bowiem w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest, jak w niniejszej sprawie, wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Podzielając zapatrywania Sądu I instancji co do materialnoprawnego charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich, jak i terminu do dokonania zmiany wniosku, w sprawie brak było podstaw do przywrócenia terminu w oparciu o przepisy art. 58-60 k.p.a. Należy ponadto zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w świetle art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 odwoływanie się do treści art. 48 rozporządzenia nie pozwalało na składane wniosku o przyznanie dopłat lub jego zmiany w każdym czasie. W razie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 1 rozporządzenia można przyjąć, że prawodawca wspólnotowy postanowił jedynie, że nie znajdzie zastosowania sankcja w postaci pomniejszenia dopłat o 1% za każdy dzień opóźnienia, o której mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia. Chodzi tu wprost o opóźnienie w złożeniu wniosku o dopłaty, nie zaś jego zmiany. Powoływanie się na przesłanki, o których mowa w art. 48 rozporządzenia, nie mogło odnieść spodziewanego przez skargę kasacyjną skutku gdy zarówno wniosek o przyznanie dopłat lub jego zmiana złożone zostały już po upływie materialnoprawnych terminów do dokonania tych czynności. Podkreślić należy, że terminy te ustanowione zostały, czego zdaje się nie dostatecznie dostrzegać skarga kasacyjna przy uwzględnieniu konsekwencji cyklicznego (rocznego) przyznawania dopłat. Powracanie przez stronę skarżącą, do kwestii dopłat za 2004 r. w kilka lat później po ciążącym na samym wnioskodawcy określeniu jego żądania, w wyznaczonym do tego celu terminie uznać należy za nieporozumienie. Niezasadnym jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, jak i powiązany z nim zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 3. Dokonana przez Sąd I instancji jego wykładnia art. 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jest prawidłowa. Zważyć przy tym należy, że ust. 1 art. 48 wskazuje jedynie tryb (termin) zgłaszania właściwym organom przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności a nie normuje skutków takiego zgłoszenia. Stosowną regulację w tym zakresie, jak wskazano wyżej, zawiera natomiast przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia. Mając na względzie powyższe, za pozbawione podstaw uznać należy również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 1, 2 i 4. Skarżący zdaje się bowiem nie zauważać, że podstawową przyczyną odmowy przywrócenia terminu, nie było niespełnienie przesłanek z art. 58 k.p.a., lecz materialnoprawny charakter terminu, o przywrócenie którego wnosił. Nie sposób uznać za uzasadniony zarzut naruszenia wymogów postępowania dowodowego w zakresie dokonywania ustaleń wystąpienia przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 §1 i 2 k.p.a., w sytuacji gdy przywrócenie terminu w oparciu o postanowienia art. 58 k.p.a. jest wykluczone, a tym samym prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie bezprzedmiotowe. Podobnie, brak jest podstaw do badania zachowania 10 dniowego terminu do zgłoszenia właściwemu organowi przypadku wyjątkowych okoliczności, jeżeli nawet stwierdzenie ich wystąpienia, nie mogło wywołać skutku w postaci umożliwienia organowi dokonania merytorycznej oceny zmiany wniosku złożonej po ostatecznym terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadnym jest wreszcie zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywodów dotyczących wcześniejszych spraw Ł. B. Zdaniem autora skargi kasacyjnej świadczyć ma to o pewnym "sterotypie", który nie sprzyja właściwemu rozpoznaniu sprawy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że na orzeczenia zapadłe w tych sprawach, wielokrotnie wskazywał sam skarżący, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Ponadto, zawarcie przedmiotowych wywodów w treści uzasadnienia nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.