II SA/Gd 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. E. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2009r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu z dnia 27 lutego 2009r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący domaga się uchylenia postanowienia Kolegium. Z uzasadnienia postanowienia zaskarżonego postanowienia wynika następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez Kolegium: Starosty Powiatu postanowieniem z dnia 27 lutego 2009r. Nr [...] odmówił wydania E. K. zaświadczenia celem potwierdzenia określonych faktów dotyczących działki nr [...] położonej w K., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Na powyższe postanowienie E. K. wniósł zażalenie wskazując, iż zaświadczenie ma potwierdzić fakty dotyczące działki nr [...], wywłaszczonej i nie zwróconej w części jako zbędnej na cel wywłaszczenia. W dalszej części zażalenia opisał nieprawidłowości w działaniu różnych osób oraz służb, które dotyczyły działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym podało, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W § 2 wskazano, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) bądź jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. E. K. zażądał potwierdzenia tego, że wywłaszczenie nastąpiło za niegodziwym odszkodowaniem. Ponadto wskazał iż geodeci zmienili granice działek, oraz zapisy w księdze wieczystej nr 1935 dotyczące działki nr [...] są nieważne. W jego ocenie podział działki z 2004 r. jest również nieważny. Podał, iż wszczęto postępowanie o zwrot części działki [...] na dojazd do garaży za zgodą SM [...]. Odmowę zwrotu części działki uzasadniono nieprawdą o placu zabaw dla dzieci i rekreacją dorosłych, a także o wydawaniu decyzji przez Wojewodę o nierozdysponowaniu działki w czasie toczącego się postępowania o jej zwrot. Kolegium podniosło, iż żaden przepis obowiązującego prawa nie wymaga potwierdzenia faktów, o których wspomina się we wniosku o wydanie zaświadczenia. W szczególności wymogu takiego nie stawiają przypisy Rozdziału 6 działu III ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujące tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Kolegium zachodzi sytuacja opisana w punkcie drugim cytowanego wyżej art. 217 § 1 k.p.a., tj. E. K. ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny polegający na chęci uregulowania spraw związanych z wywłaszczoną nieruchomością. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. jeżeli osoba ubiega się o tego rodzaju zaświadczenie, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że prowadzone przez niego ewidencje i rejestry nie zawierają informacji, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się wnioskodawca. W sposób niewątpliwy dowodzą tego akta postępowania. Starosta byłby zobowiązany do wydania zaświadczenia żądanej treści, ale jedynie wówczas, gdyby posiadane przez niego ewidencje bądź rejestry zawierają taką właśnie informację, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się do poszczególnych żądań Kolegium wyjaśniło, że w drodze zaświadczenia nie można stwierdzić nieważności określonego rozstrzygnięcia, jak np. decyzji podziałowej czy umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Właściwe do tego są odrębne postępowania administracyjne i cywilne. Odnośnie żądania zaświadczenia o wydaniu rozstrzygnięć przez wskazane przez wnioskodawcę organy administracyjne, Kolegium wskazało, że wnioskodawca powinien zwrócić się do organów, które te rozstrzygnięcia podejmowały o nadesłanie posiadanych odpisów decyzji. Zaświadczenie nie może także potwierdzać tego, że określone rozstrzygnięcie (wskazywana decyzja wojewody z 1997 r.) zostało podjęte w czasie toczącego się postępowania o zwrot. Jest to bowiem element stanu faktycznego, który może ustalić organ administracji bądź sąd prowadzący określone postępowanie. Wynika on nie z ewidencji i rejestrów prowadzonych przez organ, a z analizy dokumentów znajdujących się w aktach, tj. dat złożenia wniosków i dat decyzji bądź innych rozstrzygnięć. Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawca żąda potwierdzenia w formie zaświadczenia okoliczności mających charakter ocenny, które z natury rzeczy nie znajdują potwierdzenia w ewidencjach. Chodzi o przyznanie tego, że nieruchomość została wywłaszczona za niegodziwym odszkodowaniem oraz że odmowa zwrotu działki uzasadniona została nieprawdziwymi informacjami. Kolegium podkreśliło, że okoliczności o charakterze ocennym w żadnym razie nie mogą zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. W ocenie Kolegium analiza akt postępowania pozwala na ustalenie, że intencją wnioskodawcy jest odzyskanie działki nr [...], która została wywłaszczona decyzją wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94). Sprawa dotycząca zwrotu tej nieruchomości toczyła się już przed organami administracji i to w ramach tamtego postępowania należało wykazywać zaistnienie okoliczności podważających zasadność wywłaszczenia. Nie jest dopuszczalne potwierdzenie nieprawidłowości związanych z wywłaszczeniem w drodze zaświadczenia w przypadku, gdy właściwym trybem dla dokonania oceny jest odrębne postępowanie administracyjne. E. K. w uzasadnieniu skargi podniósł, iż fakty, których potwierdzenia się domaga, zostały wytworzone przez urzędników organu I instancji (starostwa) i znajdują się w jego posiadaniu. Powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu, iż za działkę wywłaszczoną uzyskał niegodziwą cenę. Nadto posiał nieprawidłowości organów związane z postępowaniem dotyczącym jego działki, której zwrotu się domaga. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 10 czerwca 2009r. Nr [...] nie narusza prawa. Jak wynika z akt sprawy Starosta Powiatu postanowieniem z dnia 27 lutego 2009r. Nr [...] odmówił wydania E. K. zaświadczenia celem potwierdzenia określonych faktów dotyczących działki nr [...] położonej w K., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009r. Nr [...]. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień są przepisy działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Sąd wskazuje na potrzebę oddzielenia od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których jest mowa w art. 104 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Poprzez zaświadczenia należy rozumieć "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988/2 str. 14). W § 2 omawianego przepisu przewidziano, iż zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, (pkt 1) jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub (pkt 2), gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Celem regulacji zawartej w art. 217 § 2 k.p.a. jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi zatem wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 31 marca 2000 r., III SA 502/99 - LexPolonica nr 348916). Przesłanki te są rozłączne - osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. Organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia, jeżeli osoba ta powoła się na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 552, tak też Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008). W niniejsze sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w § 2 art. 217 k.p.a. W tym przypadku organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co przewiduje art. 218 § 2 k.p.a. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10 str.63). W art. 219 k.p.a. wskazano, iż odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach, tj. przy braku interesu prawnego wnioskodawcy, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, bądź - co miało miejsce na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. Sąd wskazuje, iż E. K. wnioskiem z dnia 23 stycznia 2009 r. zażądał potwierdzenia tego, że wywłaszczenie nastąpiło za niegodziwym odszkodowaniem. Ponadto wskazał iż geodeci zmienili granice działek, oraz zapisy w księdze wieczystej nr 1935 dotyczące działki nr [...] są nieważne. W jego ocenie podział działki z 2004 r. jest również nieważny. Podał, iż wszczęto postępowanie o zwrot części działki [...] na dojazd do garaży za zgodą SM [...]. Odmowę zwrotu części działki uzasadniono nieprawdą o placu zabaw dla dzieci i rekreacją dorosłych, a także o wydawaniu decyzji przez Wojewodę o nierozdysponowaniu działki w czasie toczącego się postępowania o jej zwrot. Okoliczności wskazane we wniosku ustalane i oceniane są w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2008 r. II SA/Wr 595/2007. Nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia, jak domaga się tego skarżący. Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie odnosi się do poruszanych przez skarżącego w złożonym żądaniu wydania zaświadczenia okoliczności, skoro ich ustalenie i ocena następuje w odrębnym postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. podobnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/2005 ONSAiWSA 2006/2 poz. 64) Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż żądanie skarżącego wydania zaświadczenia o wymaganej przez niego treści nie mogło być uwzględnione, co też prawidłowo uczyniły organy obu instancji w wydanych przez siebie postanowieniach. Uwzględniając wskazane powyżej przepisy prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.