II SA/Wa 989/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie : Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r., złożonym w trybie prawa prasowego, E. C. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. i wskazanych we wniosku pracowników tego Urzędu – wymienionych z imienia i nazwiska – o udzielenie odpowiedzi na szereg pytań, w związku z przygotowywaną przez zainteresowaną książką o dotyczącym jej postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzonym przez [...] Urząd Skarbowy. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na powyższy wniosek, podnosząc, że zawarte w pytaniach zagadnienia są w znacznym zakresie przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w P. w sprawie z jej powództwa przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. oraz Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w P. o zasądzenie odszkodowania, a stanowisko strony pozwanej jest wnioskodawczyni znane. Organ wskazał, że kwestie te dotyczą również pracowników Urzędu Skarbowego w P., którzy biorą udział w procesie sądowym w charakterze świadków. W piśmie z dnia 1 czerwca 2009 r. E. C. sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na odmowę udzielenia jej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. odpowiedzi w trybie prawa prasowego, zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie adresatów pytań do udzielenia na nie odpowiedzi, a także o zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podała, że zadane przez nią pytania zmierzają do udowodnienia tezy, że urzędnicy państwowi w [...] Urzędzie Skarbowym akceptują łamanie prawa i nic nie zrobili, aby postępowania były prowadzone zgodnie z prawem, a intencją jej publikacji jest pokazanie na własnym przykładzie "kulis funkcjonowania [...] Urzędu i jego pracowników". W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że złożony przez skarżącą wniosek nie wszczął sprawy administracyjnej, którą należałoby załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a pismo skierowane do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek nie nosi charakteru decyzji. Ponadto wskazał, że przedstawione pytania sugerowały, iż osoby, które miały na nie udzielić odpowiedzi, dopuściły się nieprawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym zaległości podatkowych oraz składek należnych Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, prowadzonym w stosunku do niej w latach [...]. Zdaniem organu, skierowane do pracowników Urzędu pytania mają służyć indywidualnemu interesowi skarżącej, związanemu z toczącym się z jej powództwa postępowaniem cywilnym. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż skarga nie dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona. Jeśli jednak Sąd uznałby swoją właściwość, to złożona skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek skarżącej nie mógł zostać oparty na prawie prasowym, bowiem przygotowywanie książki nie stanowi działalności prasowej, wydawniczej lub dziennikarskiej, w rozumieniu art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), a art. 4 tej ustawy nie dotyczy uzyskiwania informacji od organów władzy publicznej ani podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych. Organ podniósł również, że pytania zawarte we wniosku skarżącej nie dotyczą informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2009 r. skarżąca została wezwana – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – do jej sprecyzowania, poprzez wskazanie: - czy jest podmiotem uprawnionym do występowania z żądaniem udzielenia informacji w trybie ustawy – Prawo prasowe, - podmiotu, który nie udzielił jej żądanych informacji, w trybie ustawy – Prawo prasowe, i którego dotyczy skarga, - co jest przedmiotem skargi – odmowa udzielenia informacji prasowej, czy niezachowanie wymogów formy tej odmowy. W wyznaczonym terminie, skarżąca wskazała, że uważa, iż jest uprawniona do występowania z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie ustawy – Prawo prasowe, ponieważ jest redaktorem naczelnym w [...] Radiu [...], skarży natomiast Naczelnika Urzędu Skarbowego w P., a przedmiotem jej skargi jest odmowa udzielenia informacji w związku z przepisami ustawy – Prawo prasowe. Wobec treści powyższego pisma, w dniu 2 listopada 2009 r. Sąd ponownie wezwał skarżącą do wykazania, że jest redaktorem naczelnym Radia [...], poprzez złożenie stosownych dokumentów, wyjaśniając jednocześnie, że niewskazanie uprawnień do wniesienia skargi na podstawie ustawy – Prawo prasowe, spowoduje, że skarga zostanie rozpoznana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakreślonym terminie skarżąca nie odniosła się do wezwania Sądu. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 7 września 2009 r. skarżącej zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) wprowadza częściowo odrębną regulację w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w zakresie samej tylko legitymacji skargowej (art. 50 § 1 ww. ustawy) odmiennie, niż czynią to przepisy regulujące procedurę sądowoadministracyjną, wskazuje – jako podmiot wyłącznie uprawniony do jej wniesienia – redaktora naczelnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd wezwał skarżącą do wykazania, że jest podmiotem uprawnionym do występowania z żądaniem udzielenia informacji na podstawie ustawy – Prawo prasowe, a tym samym, że jest legitymowaną do wniesienia skargi w tym trybie. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r. skarżąca jedynie wyjaśniła, że jest redaktorem naczelnym w [...] Radiu [...], zaś ponownie wezwana – pismem Sądu z dnia 2 listopada 2009 r. – do przedstawienia na tę okoliczność stosownych dokumentów, pod rygorem rozpoznania skargi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Wprawdzie art. 3a ustawy – Prawo prasowe stanowi, że dostęp prasy do informacji publicznej odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), niemniej jednak brak dowodów świadczących, że zainteresowana jest redaktorem naczelnym, nie pozwala na rozpoznanie sprawy jako zainicjowanej skargą redaktora naczelnego. W takiej sytuacji Sąd przystąpił do rozpoznania wniesionej skargi w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, biorąc pod uwagę brzmienie jej art. 2 ust. 1, w którym ustawodawca zagwarantował każdemu prawo dostępu do informacji publicznej. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje niezależnie od tego, czy o informację publiczną wnosi podmiot z kategorii pojęciowej "prasa" czy też inna osoba, zainteresowana jej uzyskaniem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. spełnia kryterium podmiotowe stosowania ustawy, jest zatem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji, pod warunkiem jednak, że ma ona walor informacji publicznej. Jeśli żądana informacja publiczna nie została upubliczniona (nie funkcjonuje w obiegu publicznym), wnioskodawca nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku. Wówczas organ, do którego skierowano wniosek, udostępnia żądaną informację zgodnie z wnioskiem, co przybiera postać czynności materialno – technicznej. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, przy czym wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji możliwe jest tylko wtedy, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej (niedopuszczalne jest wydanie decyzji w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej). Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa i wytycza bowiem jedynie dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Choć skarżąca podała, że przedmiotem skargi czyni odmowę udzielenia jej informacji prasowej, zawartą w piśmie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], a Sąd – wobec niewykazania przez skarżącą, że korzysta z przymiotu "prasa" – rozpoznaje sprawę na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ze sprawy wprost wynika, że w odpowiedzi na jej wniosek nie doszło jednak do wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. Odpowiedź organu na złożony przez skarżącą wniosek nie ma charakteru decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skierowane w odpowiedzi do zainteresowanej pismo ma jedynie walor informacyjny. Organ wyjaśnił w nim bowiem, że wobec toczącego się przed sądem powszechnym postępowania cywilnego, zawarte w pytaniach zagadnienia zostaną rozstrzygnięte przez sąd. Sprawą zupełnie inną jest to, czy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji złożonego wniosku i czy nie naraża się na zarzut bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż jest nim tylko ocena pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], które skarżąca uczyniła przedmiotem skargi), ale z pewnością w dniu [...] maja 2009 r. nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Stosownie do treści art. 3 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego przepisu wynika, że na pisma informacyjne organów administracji publicznej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Brak jest także przepisów szczególnych, które w takim przypadku przewidywałyby kontrolę sądowoadministracyjną (art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec tego, że skarga dotyczy pisma informacyjnego, nie zaś decyzji administracyjnej, postanowienia czy innego aktu lub czynności, o których mowa w cytowanym art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w takiej sytuacji skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.