III SA/Wa 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty kary pieniężnej i pobrania opłaty prolongacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej opłaty prolongacyjnej, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w tej części, 3) postanawia zwrócić stronie skarżącej na jej koszt z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) z tytułu nadpłaconego wpisu od skargi, 4) zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem w części dotyczącej nałożenia na P. S.A. z siedzibą w W. – zwaną w dalszej części "skarżącą" – opłaty prolongacyjnej, wydanym na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 244 poz. 2080 ze zm.) w związku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50 poz. 331 ze zm.) oraz art. 57 § 1, 2 i 3 oraz art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części jako "O.p." Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na wniosek skarżącej rozłożył na 20 rat karę pieniężną nałożoną na nią w wysokości 40.000.000 zł nakazując przy tym pobranie jednorazowo całej opłaty prolongacyjnej w wysokości 11.028.082,00 zł. Z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika, iż Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej "Prezesem Urzędu" lub "organem antymonopolowym") w wydanej w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzji nakazał zaniechania stosowania niedozwolonych praktyk i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 40.000.000,00 zł. za naruszenie powyższego zakazu. Następnie pismem z dnia 29 sierpnia 2006 r. skarżąca wniosła o rozłożenie na raty w/w kary pieniężnej na okres 5 lat, przy wysokości poszczególnych rat na poziomie 2.000.000,00 zł z terminem płatności na koniec każdego kwartału. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżąca wskazała, iż jednorazowa spłata kary pieniężnej może spowodować utratę płynności finansowej skarżącej oraz ze względu na rolę jaką pełni skarżąca w grupie P., mogłoby to negatywnie wpłynąć na sytuację finansową pozostałych spółek z grupy P. Ponadto skarżąca wskazała na inne czynniki, a mianowicie wzrost kosztów dostępu do infrastruktury oraz wzrost kosztów remontu taboru, które mogą wpłynąć na wzrost jej wydatków. Prezes Urzędu postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. rozłożył w/w karę na raty pobierając jednocześnie od skarżącej opłatę prolongacyjną w wysokości 11.028.082,00 zł płatną wraz z pierwszą ratą. W uzasadnieniu organ podniósł, iż obowiązek uiszczenia opłaty prolongacyjnej wynika z przepisów art. 57 § 1 i 2 O.p. Skarżąca wniosła do Prezesa Urzędu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie nałożonego na nią obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej. W wezwaniu wskazała, iż ze względu na fakt, że art. 57 § 1 O.p. mówi o nakładaniu opłaty prolongacyjnej w drodze decyzji (a nie postanowień) wydawanych na podstawie art. 67a § 1 ww. ustawy (a nie na podstawie innych przepisów), brak jest podstawy prawnej do nałożenia opłaty prolongacyjnej w związku z postanowieniem wydanym przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż nie ma uzasadnienia stosowanie działu III O.p. do kar wymierzanych przez organ antymonopolowy na podstawie art. 101-103 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W odpowiedzi z dnia 31 grudnia 2007 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie bezpodstawne było zastosowanie środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa ponadto podtrzymał swoje stanowisko odnośnie meritum sprawy. Skarżąca wniosła skargę na w/w postanowienie Prezesa Urzędu z dnia [...] listopada 2007 r. zaskarżając je w części dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty prolongacyjnej, tym samym wnosząc o jego uchylenie w tej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 § 1, 2 i 3 O.p., poprzez ich błędne zastosowanie, wskazując, iż zgodnie z art 57 § 1 O.p. opłata prolongacyjna może być nałożona w decyzji wydanej na podstawie art. 67a § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. W związku z tym, iż art. 57 § 1 O.p. w sposób wyraźny odnosi się do decyzji, to nie ma podstaw prawnych, aby przyjąć, że przepis ten dotyczy także postanowień wydawanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 101 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, zdaniem skarżącej, art. 2 § 2 O.p. zezwala na stosowanie przepisów działu III tej ustawy, pod warunkiem, że odrębne przepisy nie stanowią inaczej, a ze względu na przewidzianą w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów odrębną regulację dotyczącą nakładania kar, nie ma do przedmiotowej sprawy zastosowania art. 57 § 1 O.p. Ponadto skarżąca podniosła, iż stosownie do art. 105 ust. 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w przypadku nieterminowego uiszczenia kary pieniężnej przedsiębiorca nie jest zobowiązany do uiszczenia odsetek. Tym bardziej zatem nie powinien być obciążony odsetkami (opłatą prolongacyjną) przedsiębiorca, któremu Prezes Urzędu odroczył termin płatności kary pieniężnej lub rozłożył ją na raty. W przeciwnym razie, oznaczałoby to nieuzasadnione uprzywilejowanie przedsiębiorcy niewykonującego obowiązków wynikających z ww. ustawy. Kolejno skarżąca wskazała na naruszenie art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia odnoszącego się do opłaty prolongacyjnej metodologii obliczenia tej opłaty. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu wniósł o oddalenie skargi oraz potrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie Sąd zaznacza, iż organ ma prawo naliczyć opłatę prolongacyjną od rozłożonej na raty kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 2 § 2 O.p, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III O.p stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W art. 3 pkt 8 O.p zdefiniowano niepodatkowe należności budżetowe jako niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Przytoczone unormowania były już komentowane w piśmiennictwie z eksponowaniem niejasności terminologicznych. Chodziło głównie o traktowanie na równi z podatkami świadczeń w postaci opłat mających cechy ekwiwalentności, a także o nieprecyzyjne określenie należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Przyjmowano natomiast, że nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych. Takie oceny znalazły się przykładowo w następujących publikacjach: C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. III (uwagi do art. 2 i 3) i B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41-43. Warunkiem stosowania Ordynacji podatkowej przy naliczaniu wg niej opłaty prolongacyjnej, nie jest istnienie w akcie normatywnym stosowanego odesłania do jej przepisów. W art. 2 § 2 i § 4 O.p są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowanych przepisami o cenach. W ustawie o ochronie konkurencji konsumentów nie ma takich wyłączeń dotyczących zakazu naliczania opłaty prolongacyjnej. Zatem ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wprost wskazuje, że nie nalicza się odsetek od nieterminowej zapłaty kary pieniężnej. I w tym zakresie nie stosuje się ordynacji podatkowej odnośnie naliczania odsetek. Ustawa ta jednak nie zawiera takiej samej regulacji odnośnie opłaty prolongacyjnej naliczanej przy rozłożeniu na raty kary pieniężnej. A zatem należy stosować w tym zakresie odpowiednio ordynację podatkową a mianowicie jej art. 57 § 1 w związku z art. 2 § 2 O.p. Opłata prolongacyjna jest ceną za skredytowanie podatnika w postaci umożliwienia mu spłaty zarówno bieżących jak i zaległych zobowiązań podatkowych w terminach innych niż wynikające z decyzji czy przepisów prawa. Odnośnie podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt. II odnośnie "pobrania" opłaty prolongacyjnej Sąd zauważa, iż organ na podstawie art. 57 § 1 O.p najpierw musi ustalić opłatę prolongacyjną, żeby ją mógł następnie pobrać, bowiem tak stanowi przepis. Ponadto, szczegółowe kwestie związane z ustalaniem opłaty prolongacyjnej są uregulowane w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373). Najważniejsze z nich dotyczą następującej kwestii a mianowicie, opłata prolongacyjna jest naliczana odrębnie dla każdej raty. Każda rata ma bowiem inny termin płatności, co rzutuje na wysokość opłaty naliczanej za każdy dzień. Mając to na uwadze należy uznać, iż skoro opłata prolongacyjna ustalana jest od każdej raty to termin płatności tej opłaty, związany jest z terminem płatności każdej z rat a nie jednorazowo z góry. Płaci się ją łącznie z zapłatą rozłożonego na raty podatku wraz z poszczególnymi ratami – Ordynacja podatkowa Komentarz str. 223 -S.Babiarz, B. Dauter B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek wyd. Lexis Nexis 2004. Reasumując Prezes Urzędu powinien obliczyć opłatę prolongacyjną od każdej raty podatku i wskazać sposób wyliczenia tej raty zgodnie z przepisami, tak aby strona mogła to poddać swojej kontroli, do czego zresztą ma prawo. Ponadto organ nie mógł jednorazowo nakazać spłaty całej opłaty prolongacyjnej wraz z terminem płatności pierwszej raty. Takie działanie jest niezgodne z prawem a ponadto sprzeczne z instytucją rozłożenia na raty, która ma umożliwić podatnikowi realną możliwość dokonania spłaty należności poprzez rozłożenie jej zapłaty w czasie. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).