II SAB/Ol 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia "[...]" - zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej do rozpatrzenia odwołania A. Z. z dnia "[...]" od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" z dnia "[...]" nr "[...]" obniżono A. Z. z dniem "[...]" otrzymywany dodatek służbowy z dotychczasowej wysokości 150 złotych do kwoty 90 złotych. W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do treści § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych. Dodatek służbowy może zostać obniżony w razie zmiany lub ustania wskazanych przesłanek. W związku z naruszeniem przez A. Z. obowiązków służbowych w dniu "[...]", które to naruszenie stworzyło zagrożenie dla bezpieczeństwa jednostki, a także biorąc pod uwagę postawę funkcjonariusza do wykonywanych obowiązków służbowych podjęto decyzję o obniżeniu dotychczas otrzymywanego przez A. Z. dodatku służbowego o 40%. W ocenie organu zmiana zakresu zadań służbowych wobec wymienionego, jak i niedopełnienie obowiązków w trakcie pełnienia służby w dniu "[...]" stanowi wystarczającą przesłankę powodującą obniżenie dodatku służbowego. W dniu "[...]" A. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, bowiem w jego ocenie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu wymieniony wskazał, iż jako podstawę prawną skarżonej decyzji podano § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, natomiast w uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż jedną z przesłanek obniżenia dodatku służbowego była zmiana stanowiska pracy. Tymczasem nie został on przeniesiony na inne stanowisko służbowe, ani nie zmieniły się jego wyniki uzyskiwane w służbie, zaś charakter i zakres wykonywanych zadań w służbie nie został mu zmniejszony, a zwiększony poprzez nałożenie nowych obowiązków. W ocenie funkcjonariusza jest to inny dodatkowy zakres zadań i obowiązków niż wcześniej wykonywany. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie wskazano na jaki okres przedmiotowy dodatek został obniżony, a zatem można przyjąć, iż został obniżony bezterminowo, co jest niezgodne z prawem. Kolejnym pismem z dnia "[...]" A. Z. cofnął złożone odwołanie, w związku z czym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej poinformował wymienionego, iż nie nadaje sprawie dalszego biegu i pozostawia przedmiotowe odwołanie bez rozpatrzenia. W dniu "[...]" do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wpłynęło kolejne pismo A. Z., w którym oświadczył, iż wniosek w sprawie cofnięcia odwołania został złożony pod wpływem błędu i wycofuje go. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej pismem z dnia "[...]" wskazał, iż zgodnie z art. 84 § 2 Kodeksu cywilnego można powoływać się tylko na błąd istotny uzasadniający przypuszczenie, że gdyby składający oświadczenie woli nie działał pod wpływem błędu i oceniał sprawę rozsądnie, nie złożyłby oświadczenia tej treści. Organ uznał, iż pismo A. Z. z dnia "[...]", w którym wymieniony powołuje się na błąd, nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie obniżenia dodatku służbowego. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej do dnia złożenia skargi nie ustosunkował się do jego stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia "[...]". Tym samym organ pozostaje w bezczynności w dokonywaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 127 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej reprezentowany przez radcę prawnego, J. W. wniósł o jej oddalenie. Wskazano przy tym, iż zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie tylko do jednej instancji i wnosi się je w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Decyzję z dnia "[...]" skarżący odebrał osobiście w dniu "[...]", a zatem ponad 18 miesięcy temu, następnie w dniu "[...]" wniósł odwołanie na powyższą decyzję, które z kolei wycofał w dniu "[...]". Zatem bezzasadne jest twierdzenie skarżącego, iż organ pozostaje w zwłoce i nie wydaje na złożone przez skarżącego odwołanie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia ( art. 3 § 2 pkt 1,2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Należy zaznaczyć, iż w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291). Kontrola Sądu w przypadku skargi na bezczynność sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy istotnie postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność narusza przepisy postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż tryb i warunki przyznawania dodatku służbowego określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 14, poz. 137). Zgodnie z § 4 wskazanego rozporządzenia funkcjonariuszowi przysługuje dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Wysokość dodatku służbowego jest uzależniona od wyników uzyskiwanych w służbie, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz charakteru i zakresu wykonywanych zadań służbowych, a w szczególności powierzenia nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Dodatek służbowy obniża się w razie stwierdzenia w opinii służbowej faktu niewywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym oraz w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną. Dodatek służbowy może też być obniżony w razie zmiany albo ustania wskazanych wyżej przesłanek. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) od decyzji w sprawach osobowych służy odwołanie do odpowiedniego wyższego przełożonego, zgodnie z ust. 1, na zasadach i w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej - odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Wyższy przełożony z urzędu uchyla decyzję wydaną z naruszeniem prawa. W myśl art. 31 ust. 2 powołanej ustawy przez sprawy osobowe należy rozumieć: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do odwołań od decyzji w sprawach osobowych, a więc od decyzji dotyczących spraw wymienionych w ust. 2 art. 31 ustawy o Służbie Więziennej. Bez wątpienia taką sprawą jest ustalenie wysokości uposażenia i jego poszczególnych elementów, w tym dodatku służbowego. Zatem w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem jest decyzja dotycząca obniżenia dodatku służbowego będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Analiza zgromadzonego materiału aktowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu odwołania strony skarżącej. Należy podkreślić, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest do jego zakończenia poprzez podjęcie określonego aktu administracyjnego. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie zostało wniesione odwołanie od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w "[...]", to nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, iż tym samym zostało wszczęte postępowanie odwoławcze, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 Kpa. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż strona uprawniona jest do decydowania o losie wniesionego środka odwoławczego aż do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 137 kpa strona może złożyć oświadczenie o cofnięciu odwołania. Jednak organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia bowiem organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 61/08, LEX nr 508410). Regulacja ta oznacza ograniczoną dyspozycyjność czynności procesowej odwołania, gdyż skuteczność takiego wniosku zależy od oceny zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Skuteczne cofnięcie odwołania oznacza niedopuszczalność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i zobowiązuje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt I SA 980/98, LEX nr 48565). Z kolei odmowa uznania cofnięcia odwołania za skuteczne następuje w formie postanowienia organu odwoławczego, na które nie przysługuje zażalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie z dnia 18 października 1996r., sygn. akt I SA/Lu 55/96). Błędne jest zatem stanowisko organu, iż nie jest on zobowiązany do prowadzenia postępowania odwoławczego z powodu skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę. Nie pozostawia bowiem wątpliwości fakt, że mimo znacznego upływu czasu przedmiotowe postępowanie nie zostało do chwili obecnej zakończone, co oznacza, że organ – Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej pozostaje bezczynny w zakończeniu postępowania odwoławczego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.