I OSK 1122/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Wa 1691/09 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II S/Wa 1691/09 oddalił skargę M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] nakazującej M.M. wraz z wszystkimi osobami wspólnie z nią zamieszkującymi, opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Z. w Warszawie. Organ ustalił, iż lokal ten został przydzielony E.J. – emerytowi policyjnemu decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 1992 r. nr [...] uwzględniającą przy przydziale jego żonę. E.J. zmarł w dniu [...] lutego 1997 r., a jego żona w dniu [...] grudnia 1996 r. Obecnie w lokalu zamieszkuje i jest zameldowana wnuczka oraz jej małoletni synowie: M. i M.. M.M. nie posiada tytułu prawnego do lokalu, ponieważ nie należy do kręgu osób uprawnionych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), czy też ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67). Organ uznał, że wobec strony zachodzi podstawa z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w myśl którego w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego – wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Komendant Główny Policji w dniu [...] lipca 2009 r. W skardze na powyższą decyzję M.M. zarzuciła naruszenie art. 30 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zw. dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, art. 5 K.c. i art. 691 § 1 K.c. oraz art. 90 i 95 ustawy o Policji przez ich wadliwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał zajęte stanowisko. Oddalając skargę WSA uznał, iż art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (.....) nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy do lokali będących w dyspozycji m.in. ministra spraw wewnętrznych i podległych mu organów jednakże wówczas, gdy przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali podległych MSW przepisami odrębnymi są przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, które przez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....) mają zastosowanie w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci był już emerytem lub rencistą policyjnym. Przepisy ustawy o Policji w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie, czy renciście policyjnym. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogła takiego tytułu prawnego uzyskać, jest zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika bezspornie, że lokal nr [...] przy ul. Z. w Warszawie, należący do zasobów m.st. Warszawy, pozostawał w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji (karta nr 56 akt administracyjnych). Należy stwierdzić, że decyzja Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej z dnia [...] stycznia 1981 r., oznaczona nr [...], przekazująca, na podstawie zarządzenia nr 82/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy MO oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy (Dz. Urz. MSW z 1974 r. Nr 6, poz. 20), wskazany lokal, jako funkcyjny, organom samorządu terytorialnego, nie kształtowała uprawnień E.J. do tego lokalu. Prawo wymienionego, jako emeryta policyjnego, do przedmiotowego lokalu uregulowała natomiast ostatecznie decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 1992 r., wydana na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. nr 49/91 w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 47), wydanego w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Decyzja ta nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, natomiast brak tytułu prawnego M.M. do lokalu uzasadniał zastosowanie art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji. Za niezasadny uznał również Sąd zarzut naruszenia art. 5 K.c., który nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M., prawidłowo reprezentowana i zaskarżając powyższy wyrok wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor kwestionuje "słuszność postanowień ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które są sprzeczne z interesem społecznym i normują żywotne interesy obywateli". Skargę wniesiono zaś dlatego, że Sąd pominął wcześniejsze decyzje, co oznacza, iż Sąd wydał postanowienie bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia. Sąd przyjął, że podstawą oddalenia skargi jest decyzja Komendanta Stołecznego Milicji Obywatelskiej z dnia [...] stycznia 1981 r. oznaczona numerem [...] w związku z zarządzeniem nr 82/74 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 stycznia 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszu MO. Sąd przyjął, że przedmiotowy lokal jako lokal funkcyjny nie dawał uprawnień E.J. (dziadkowi skarżącej) do tego lokalu. Sąd przyjął ponadto, że prawo E.J. jako emeryta policyjnego do przedmiotowego lokalu uregulowała ostateczna decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 1982 r. (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 47) wydanego w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 ustawy o policji. Oparcie się przez Sąd wyłącznie na powyższej decyzji strona uznaje jako oczywistą omyłkę i pogląd ten odrzuca jako bezzasadny. Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia MSW odnoszą się do mieszkań stanowiących własność Policji, bez względu na to na jakiej podstawie Policja stała się ich właścicielem. Rozszerzanie uprawnień policji na lokale stanowiące własność Gminy z pogwałceniem uchwały Rady Gminy nie może pozostawać bez rozpatrzenia przez Sąd, jeżeli ma to związek przyczynowy z zaskarżonym postanowieniem. Stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że poza zakresem rozstrzyganej obecnie sprawy opróżnienia lokalu nr [...] przy ulicy Z. w Warszawie jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1982 r. o jego przydziale, stanowi zawężenie zakresu spraw rozpatrywanych przez Sąd, na niekorzyść skarżącej. Sąd rozpatrujący zarządzenie administracji co do zgodności jego z prawem, nie może pominąć wydanych poprzednich decyzji tych samych organów mających związek przyczynowy z decyzją z dnia [...] października 1982 r. Przedmiotowy lokal stanowił i stanowi własność Gminy, a pozostaje w zasobach Komendanta Głównego Policji na skutek złamania prawa przez Komendanta Stołecznego Milicji, który jak należy domniemywać zignorował uchwałę Rady Gminy i decyzji Zarządu Dzielnicy Warszawa Śródmieście. Urząd Dzielnicy Warszawa Śródmieście pismem Nr [...] z dnia [...] czerwca 92 r. powiadomił E.J., że na mocy uchwały Rady Dzielnicy Warszawa Śródmieście z dnia 14 lipca 1990 r. w sprawie przekształceń własnościowych, Zarząd Dzielnicy przeznaczył do sprzedaży lokal mieszkalny w budynku nr [...] przy ulicy Z. w Warszawie. W piśmie podano cenę wykupu oraz warunki wykupu. Do pisma załączono protokół pomiaru lokalu oraz wycenę. W powyższych dokumentach wskazano jako najemców E.J. i jego żonę K.J., którzy zamieszkiwali w tym lokalu od 26 lutego 1954 roku. Oznacza to, że w świetle prawa cywilnego stali się oni formalnymi najemcami. Powołaną wyżej decyzją nr [...] przedmiotowy lokal został przekazany terenowemu organowi administracji z zaznaczeniem, że E.J. uprawniony jest do zajmowania lokalu funkcyjnego i jego wykupu na własność oraz do dodatkowej ulgi finansowej ze środków Komendy Stołecznej MO. E.J. Powiadomił Urząd Dzielnicy, ze wyraża zgodę na wykup lokalu. Po złożeniu wszystkich dokumentów, okazało się, że zainteresowany nie może wykupić lokalu. Nie podano przyczyny odmowy i powodu naruszenia decyzji nr [...] oraz naruszenia uchwały Rady Gminy i wezwania Urzędu Gminy do wykupu lokalu. Skarżąca zarzuca, że Sąd nie rozpoznał sprawy w całości, a w tym naruszonych praw E.J., co do wykupu lokalu, a w związku ze zwrotem mieszkania Gminie Warszawa-Śródmieście z prawem wykupu i wezwanie najemcy do wykupu ma zastosowanie art. 691 § 1 K.c. Przedmiotowy lokal pozostaje w zasobach Komendanta Głównego Policji, lecz nie stanowi własności Policji. Jako oczywiste uważa skarżąca, że powołana uchwała Rady Dzielnicy Warszawa-Śródmieście o sprzedaży lokalu E.J. jest dla Policji wiążąca i mogłaby być na wniosek uchylona. Dlatego też autor skargi kasacyjnej podnosi, że z zastosowaniem analogii do prawa cywilnego nastąpiła obraza art. 5 K.c. Wyrok Sądu oparty o fakty po 1981 r. z pominięciem wcześniejszych decyzji mających związek przyczynowy w sprawie i mogących mieć wpływ na wydane postanowienie podlegał zaskarżeniu, zwłaszcza, iż pozwala on na wyrzucenie na bruk matki dwojga małoletnich dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze od uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sporządzenia tego środka zaskarżenia. Cechy formalne skargi określa art. 176 ustawy P.p.s.a. stanowiąc, iż oprócz wymagań przewidzianych dla pisma procesowego powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wniesiona skarga kasacyjna – wbrew wymaganiom ustawowym – nie formułuje podstaw kasacyjnych w petitum i nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Braki w zakresie elementów konstrukcyjnych skargi, które nie są usuwalne mogą spowodować jej odrzucenie. Mimo wadliwego sporządzenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny oceniając wniesiony środek prawny w całości, a więc oprócz petitum także uzasadnienie uznał, że ta ostatnia część skargi kasacyjnej zawiera zarzuty naruszenia przepisów art. 691 K.c. i art. 5 K.c. przez zastosowanie instytucji opróżnienia lokalu, mimo że najemcy przysługiwało prawo wykupu mieszkania i zarzuty te rozpoznał w postępowaniu instancyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił trafności tym zarzutom, a to z tego względu, iż w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów stosuje się jej przepisy jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika w sposób niewątpliwy, iż lokal nr [...] przy ul. Z. w Warszawie podlegał dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji i decyzją tego organu z dnia [...] października 1992 r. został przydzielony E.J., będącemu emerytem policyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podaje datę tej decyzji jako [...] października 1982 r. co w zestawieniu z powołaniem się na uchwałę Rady Dzielnicy Warszawa-Śródmieście z dnia 14 lipca 1990 r., czyni wywody skargi kasacyjnej zupełnie niezrozumiałymi. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do lokalu nr [...] przy ul. Z. miały zastosowanie przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,. a w tym przepis art. 95 ust. 3 pkt 3, nakazujący wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu w przypadku zajmowania lokalu, będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. przez osobę nieposiadającą tytułu oprawnego. Do lokali tych nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, w tym przepis art. 691 K.c., bowiem wstąpienie w stosunek najmu nie jest w odniesieniu do lokali będących w dyspozycji organów Policji instytucją prawa cywilnego, lecz regulują ją przepisy szczególne, zawarte w ustawie o Policji oraz przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Zasadnie również Wojewódzki Sad Administracyjny odmówił zastosowania przepisu art. 5 K.c., który odnosi się do stosunków cywilnoprawnych, a nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów uznając postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa cywilnego za pozbawiony podstaw prawnych w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.