II SA/Gl 769/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. , 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. nałożył na przedsiębiorcę M. G. karę pieniężną w kwocie [...]zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia organ wskazał art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 roku w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] roku M. G. wykonywał transport drogowy w C. na drodze krajowej [...] kierując zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...]. Na podstawie dowodów rejestracyjnych okazało się, że kierowany przez późniejszego skarżącego zespół pojazdów posiadał dopuszczalną masę całkowitą [...]kg, a zatem w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 3 ustawy o transporcie drogowym wyłączający stosowanie jej przepisów. W konsekwencji tego podmiot wykonujący transport drogowy miał obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, której dowodu uiszczenia kierujący nie przedstawił kontrolującym go funkcjonariuszom celnym. W oparciu o wyniki kontroli kierowca został ukarany przez funkcjonariuszy Policji mandatem karnym w wysokości [...] zł. Niezależnie od nałożonego mandatu zostało wszczęte także postępowanie administracyjne w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, o czym zawiadomiono przedsiębiorcę pismem z dnia [...] roku. W toku tego postępowania wyjaśnienia złożył M. G. wskazując, że nie miał możliwości nabycia karty opłaty drogowej na trasie [...] z uwagi na porę nocną i brak kart opłaty na stacjach benzynowych. Podał także, że w trakcie kontroli jechał do [...] i był to nieprzewidziany wyjazd. Organ I instancji zauważył, że w toku wszczętego postępowania znowelizowane zostały przepisy ustawy o transporcie drogowym, jednak w oparciu o stanowisko wypracowane w doktrynie i orzecznictwie doszedł do przekonania, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. W szczególności przyjął on, że w przypadku, gdy stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy to do oceny jego skutków prawnych należy stosować tę ustawę nawet po wejściu w życie ustawy nowej. Stanowisko to znajduje oparcie w zasadzie niedziałania prawa wstecz, która stanowi istotny składnik zaufania obywateli do państwa. Odnosząc się do zgłoszonego w trakcie postępowania zarzutu strony, że została ona już ukarana mandatem karnym za brak wzmiankowanej opłaty Naczelnik Urzędu Celnego wyjaśnił, że w świetle art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym wszczęcie wobec kierowcy postępowania w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy. Wobec powyższego zdaniem organu I instancji był on zobowiązany nałożyć na przedsiębiorcę karę w wysokości przewidzianej w punkcie 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji, wniesionym do Dyrektora Izby Celnej w K., M. G. domagał się anulowania nałożonej kary. Wskazał, że jej uiszczenie przekracza jego możliwości finansowe, a w aktualnym stanie prawnym obowiązek uiszczenia opłat w przypadku małych samochodów już nie istnieje. Ponownie podniósł, że na żadnej stacji benzynowej nie mógł nabyć karty wymaganej opłaty, a z uwagi na to, iż wyjazdu tego nie planował nie zaopatrzył się w nią wcześniej. Dodał, że po raz pierwszy zdarzyło mu się udać w podróż bez wymaganej opłaty, o czym świadczą przedstawione kontrolującym znajdujące się w samochodzie wypełnione winiety. W dalszej części odwołania M. G. powołał na swoją trudną sytuację materialną uzasadniającą, w jego ocenie, anulowanie nałożonej kary. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W podstawie prawnej orzeczenia organ podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 , art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 4.1 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia faktyczne, na których została oparta decyzja organu I instancji są bezsporne i nie budzą żadnych wątpliwości. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie prawidłowo zostały zastosowane także przepisy ustawy o transporcie drogowym, bowiem art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie wyłącza jej stosowania w odniesieniu do zespołu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo także organ I instancji zastosował art. 42 ust. 1 ustawy nakazujący uiszczanie opłat za przejazd po drogach krajowych przez podmioty wykonujące przewóz drogowy oraz przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego zmiany stanu prawnego organ podzielił w całej rozciągłości pogląd zamieszczony w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzupełniając argumentację przemawiającą za przyjęciem tego stanowiska organ odwoławczy szeroko omówił uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku, I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA 2006/3/68, a w szczególności część uzasadnienia tej uchwały dotyczącą stosowania zasady lex retro non agit. Organ powołał się także na stanowisko zajmowane przez Trybunał Konstytucyjny w szeregu wyroków zgodnie z którym odstępstwo od zasady niedziałania prawa może mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach, a w szczególności, jeżeli wymaga tego konieczność zastosowania innej zasady konstytucyjnej. Dyrektor Izby Celnej w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 roku, SK 75/06, omówił także charakter prawny kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W szczególności wskazał, że kara pieniężna wymierzona na podstawie tego przepisu nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Tym samym zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, że M. G. kierując w dniu [...] roku zespołem pojazdów naruszył przepis art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do wniosku o umorzenie nałożonej kary organ wskazał, że rozumie trudną sytuację odwołującego nie ma jednak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.G. powtórzył zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B.. W szczególności podał, że został już jako kierowca ukarany mandatem w wysokości [...] zł za brak karty opłaty drogowej. Podkreślił jednocześnie, że przepis nakazujący uiszczanie opłaty za przejazd po drogach krajowych małymi samochodami obowiązywał tylko do końca [...] roku. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że uszczerbek jaki poniósł Skarb Państwa to kwota [...] zł stanowiąca koszt zakupu karty opłaty. W opinii skarżącego poniósł on surowe konsekwencje za źle zorganizowaną dystrybucję kart opłaty, która uniemożliwiła mu jej zakup w porze nocnej. W końcowej części uzasadnienia skargi M. G.poruszył kwestie dotyczące odmowy umorzenia nałożonej na niego kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił, że skarżący bezspornie nie posiadał w dacie kontroli pojazdu karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Fakt ten stanowiący podstawę wymierzenia kary pieniężnej, zdaniem Dyrektora Izby Celnej, winien być oceniany wedle obowiązującej w tym czasie ustawy, gdyż tylko do tych przepisów strona mogła dostosować swoje działania. Organ ponownie powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa zgodnie, z którym przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządami dawnej ustawy, to do oceny jej skutków prawnych stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy nowe naruszyłoby także zakaz retroaktywności. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego dwukrotnego ukarania go za to samo naruszenie prawa organ wyjaśnił, że mandat karny został nałożony na skarżącego jako kierowcę, a kara administracyjna została nałożona na niego, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy. W piśmie procesowym z dnia [...] roku, złożonym w formie załącznika do protokołu rozprawy, Dyrektor Izby Celnej w K. rozwinął argumentację prawną dotyczącą zasad stosowania reguł intertemporalnych w przypadku braku zamieszczenia przepisów przejściowych w aktach prawnych. W odniesieniu do kontrolowanego postępowania – jego zdaniem - winna znaleźć zastosowanie zasada tempus regit actum. Zgodnie z tą zasadą przepis prawny znajduje zastosowanie do opisanych w nim faktów prawnych zachodzących od momentu jego wejścia w życie do chwili jego derogacji. Zasada ta zawiera w sobie zasadę lex retro non agit, która stanowi jedną z podstawowych dyrektyw prawa intertemporalnego. Zdaniem organu te dwie zasady powodują, że w sytuacji braku przepisów przejściowych nie można formować tezy o retroaktywnym skutku przepisów, które weszły w życie po dniu, w którym miała miejsce kontrola drogowa pojazdu. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w sprawie nie mogła znaleźć także zastosowania wywodząca się z prawa karnego zasada lex mitrior retro agit, gdyż zasada ta powinna wynikać z przepisu prawa, jak to ma miejsce w przypadku art. 4 k.k. Dodatkowo zasada ta nie może znaleźć zastosowania do kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją, gdyż stanowi ona jedną z sankcji administracyjnych , a nie sankcję o charakterze karnym. Zdaniem organu nieuprawnione są tym samym poglądy dopuszczające stosowanie zasady lex mitrior retro agit na gruncie prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym. Bezsporne jest, że skarżący będący przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy kierował w dniu [...]roku zespołem pojazdów o łącznej masie [...] t poruszając się po drodze krajowej nr [...]. Poza sporem jest także, że w tym dniu został on skontrolowany przez funkcjonariuszy służby celnej w trakcie której ustalono, że nie posiadał w pojeździe ważnej karty opłaty uprawniającej do przejazdu po drogach krajowych. Poza sporem jest wreszcie, że w dacie prowadzonej kontroli kierujący zespołem pojazdów o masie powyżej [...] tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sposób dokumentowania wywiązania się z obowiązku uiszczenia opłaty regulował § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia z dnia [...]r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W kilka miesięcy po tym zdarzeniu, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji doszło jednak do zmiany przepisów ustawy i aktualnie zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - w brzmieniu ustalonym art. 3 ust. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 218. poz. 1391) - podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość [...] euro rocznie, z wyłączeniem: 1) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; 2) pojazdów transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne; 5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Ustawodawca wprowadzając nowe brzmienie tego przepisu, a w szczególności dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie z dniem [...] roku, zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie już po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej oraz ponad [...] miesięcy od zdarzenia, które spowodowało wszczęcie tego postępowania. Tym samym oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, który winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu. Odnosząc się do tego problemu w pierwszym rzędzie wskazać należy, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki w prawie ( por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, [w:] ONSA 1198/1/10 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004, SK 39/03, [w:] OTK -A 2004/5/40). Milczenie ustawodawcy co do tego jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenia prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy należy zatem przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć zastosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie to zamieściłby tego rodzaju przepis przejściowy w akcie normatywnym. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega bowiem na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że dopiero decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej nakłada na stronę postępowania, którą jest przedsiębiorca obowiązek uiszczenia tej kary, a zatem konkretyzuje ona prawa i obowiązki strony postępowania kształtując w ten sposób stosunek administracyjnoprawny. Przywołany pogląd pozostaje także w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji R.P., a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się również, że zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy także wyprowadzić z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 k.p.a. Przepis ten nakazuje bowiem organom administracyjnym w toku wydawania decyzji stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu jej wydania (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. sygn. akt IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92,). Zaprezentowane stanowisko nie pozostaje również w sprzeczności ze wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądami doktryny i orzecznictwa. Zgodnie z tymi poglądami w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62 oraz m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04 [w:] OTK-A 2005/1/9 i uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, [w:] ONSAiWSA 2006/3/71). Odnosząc się do stanowiska orzekających w sprawie organów wskazać należy, że zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 roku argumenty przemawiające za stosowaniem zasady zakazującej retroakcji argumenty odnosiły się do odmiennego stanu faktycznego. Przywołana uchwała dotyczyła bowiem stosowania zasady lex severwior retro non agit zakazującej stosowania surowszych sankcji administracyjnych wprowadzonych nowymi przepisami do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. W omawianej sprawie rozważyć natomiast należy możliwość zastosowania zasady lex mitior retro agit, nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla sprawcy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. ( Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. II-109 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( Dz. U. UE. C. 2000, Nr 364, s. 1). Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do sankcji przewidzianych w przepisach prawa karnego lecz również do kar administracyjnych (por. m.in. pogląd zamieszczony w powoływanym już wyroku T.K. z dnia 31 stycznia 2005r., P 9/04). W tym miejscu podkreślić należy także brak jednoznacznych kryteriów przyporządkowujących kary administracyjne określonej dziedzinie prawa, a także szereg cech wspólnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego z grzywnami wymierzanymi w oparciu o przepisy karne. Kara administracyjna – jak podkreślił T.K. w wyroku z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, [w:] OTK-A 2009/8/125 - ma wreszcie przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara ta ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Wobec tego skoro ustawodawca poprzez zmianę przepisów zwolnił przedsiębiorców od obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, to decyzji nakładającej karę administracyjną za czyn, który w dacie orzekania nie narusza przepisów prawa, nie można uzasadnić funkcjami pełnionymi przez tego rodzaju karę. Kończąc te rozważania prawne należy również zauważyć, że omawiana zmiana art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła wdrożenie przez Państwo Polskie przepisów art. 1 pkt 2 lit. a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe ( Dz. U. UE.L. 2006, Nr 157, poz. 8). W dacie zaś, kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego biegł już termin do wdrożenia postanowień tej dyrektywy do polskiego systemu prawnego. Wskazania, co do dalszego procedowania w sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Naczelnik Urzędu Celnego B. umorzy zatem postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzec jak punkcie 1 sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał wobec nie złożenia przez skarżącego wniosku, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.