II SA/Kr 1648/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o. o. w W. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1648/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez [....] Telefonię Cyfrową Sp. z o.o. w W. określonych jako: instalowanie urządzeń stacji przekaźnikowej nr [....] o wysokości powyżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym, ul. [....] , działka nr [....] obr [....] jedn. ewid. [....] w K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [....] 2008 r. wnioskodawca złożył wniosek dotyczący zamiaru wykonania wyżej określonych robót budowlanych. Analizując przedmiotowy wniosek organ stwierdził, że wnioskodawca nie dostarczył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania w/w nieruchomością na cele budowlane, a wykazał jedynie, że posiada prawo do dysponowania tylko częścią tej nieruchomości tj. częścią dachu budynku. Ponadto z rysunku wynika, iż w celu zamontowania przedmiotowego masztu z zastrzałami, projektuje się wykonanie słupków żelbetowych. W ocenie organu, wykonanie robót budowlanych polegających na budowie w/w słupków jako fundamentów, do których dopiero będzie instalowany maszt antenowy wraz zastrzałami, nie może zostać zakwalifikowane jako inwestycja wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane, czyli taka, której realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do realizacji w/w prac uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. Odwołanie od tej decyzji złożyła [....] Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w W. Strona skarżąca podniosła, iż żadne urządzenia wchodzące w skład stacji nie będą zlokalizowane na gruncie działki. Przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania częścią nieruchomości jest zgodne ze wzorem ustalonym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury, a dodanie przez inwestora sformułowania "częścią dachu budynku" jest jedynie doprecyzowaniem składanego oświadczenia. Strona skarżąca podniosła, iż najważniejsze jest aby inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie umożliwiającym mu realizację inwestycji. Zakres prac planowany przez inwestora, ma charakter montażowy i w żaden sposób nie będzie stanowił przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy istniejącego budynku. Nie spowoduje zmiany parametrów technicznych czy użytkowych budynku. Jest to typowy przykład robót instalacyjnych, dla których powinna zostać zastosowana uproszczona procedura zgłoszenia robót budowlanych. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 września 2009r. nr: [....] działając na podstawie art. 81 ust. l i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 póz. 1118 z 2006 r.) i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane trybem zgłoszenia może być objęte instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, która to ustawa pojęcie instalacji definiuje jako stacjonarne urządzenia techniczne lub zespół stacjonarnych rządzeń technicznych powiązany technologicznie lub budowle nie będące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisją. Z uwagi na fakt, iż inwestor chce wywiercić otwory w celu zakotwienia i wybudowania na nich żelbetowych słupków, staną się one częścią budynku, a nie elementami urządzenia technicznego takimi jak antena. Ten zakres robót nie będzie już zatem stanowił instalacji, lecz przebudowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Tym samym wymaga pozwolenia na budowę. Organ zwrócił także uwagę na nie wyjaśnienie możliwości oddziaływania wiązki promieniowania o azymucie 55 stopni na obszarze działki, na której prowadzona jest inwestycja. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [....] Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. w W. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a także wadliwą wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Zdaniem strony skarżącej, organ bezzasadnie przyjął, iż przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować jako przebudowę, podczas gdy ma ona charakter montażowy i w żaden sposób nie będzie stanowiła przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy istniejącego budynku. Nie spowoduje zmian parametrów technicznych czy użytkowych budynku. Wskazany w zgłoszeniu sposób montażu jest najczęściej stosowanym rozwiązaniem przy montażu tego typu urządzeń, które muszą być stabilnie przymocowane do konstrukcji dachu. Ponadto autor projektu, posiadający stosowne uprawnienia, złożył oświadczenie, iż prowadzone prace nie naruszą istniejących elementów konstrukcyjnych budynku oraz, że prace nie wymagają ingerencji w istniejącą konstrukcję budynku w postaci zmian lub wzmocnień. W skardze podniesiono także, iż organ w żaden nie wyjaśnił i nie uzasadnił sposób swojego stanowiska, dotyczącego możliwości oddziaływania wiązki promieniowania o azymucie 55 stopni na obszarze działki, na której ma być realizowana budowa. Nie doszło zatem do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z kolei art. 30 ust 1 pkt 3 lit b przesądza, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Wyżej wskazane przepisy określają jeden z przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcia określonym w nich robót budowlanych procedurą zgłoszeniową. Przepisy te dotyczą instalowania urządzeń na obiektach budowlanych o wysokości powyżej 3. Samo pojęcie "instalacji" nie jest definiowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Słowo to należy zatem interpretować, bądź przez potoczne jego rozumienie, bądź sięgając do definicji słownikowych (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 1221). Pojęcie instalacja (instalowanie) należy rozumieć więc jako montaż urządzenia technicznego, które polega bądź na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową, bądź zamontowaniu danej konstrukcji na jakimś obiekcie - w tym także objecie budowlanym. Brak podstaw, by za organem przyjąć, iż sposób montażu urządzenia może przesądzać o kwalifikacji danych robót budowlanych bądź jako instalację urządzenia, bądź jako przebudowę w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Do takiej konkluzji nie prowadzi analiza wskazanych przepisów. Ustawodawca, w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust 1 pkt 3 lit b nie zawarł bowiem żadnych wskazań, czy ograniczeń co do sposobu montażu urządzenia. Tym samym należy przyjąć, iż kwestia ta jest prawnie obojętna. O kwalifikacji robót budowlanych jako instalacji urządzenia, decyduje zatem sam typ prac budowlanych a nie sposób ich wykonania. Montaż do istniejącego budynku (instalacja) stacji przekaźnikowej jest zatem objęty zwolnieniem o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy i dotyczy go procedura zgłoszeniowa (jeżeli wysokość urządzenia przekracza 3 m - art. 30 ust 1 pkt 3 lit b) niezależnie od sposobu zamocowania tego urządzenia do istniejącego budynku. Stanowisko sądu w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanych w podobnych stanach faktycznych. Dla przykładu przytoczyć można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Op 394/07 (LEX nr 490230) w którym sąd przyjął, iż inwestycja, polegająca na zainstalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie II SA/Gl 798/07 gdzie sąd zajął stanowisko, iż anteny, maszty antenowe wraz z ich konstrukcją wsporczą oraz posadowiona na stalowym ruszcie szafa składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zwrócić należy ponadto uwagę, iż organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko, przytacza przepis który nie obowiązywał nie tylko na datę wydania decyzji przez ten organ ale też w dacie orzekania przez organ I instancji, oraz wskazuje niepełną numerację i treść przepisu. Mianowicie wskazując na art. 30 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ II instancji podaje, iż zgodnie z nim, trybem zgłoszenia może być objęte instalowanie urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wskazać należy, iż przepis art. 30 ust 1 pkt 3 lit c o treści "zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy", został uchylony przez art. 140 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 Nr 199 poz. 1227). Ten sam przepis (art. 140 w/w ustawy) dodał do art. 29 przepis ust 3 o brzmieniu: pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, wprowadzona ustawą z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, wprowadziła istotne zmiany, gdyż wykluczyła możliwość objęcia procedurą zgłoszeniową wszelkich prac budowlanych mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W poprzednim uregulowaniu prace te, co do zasady, nie były wyłączone z możliwości objęcia ich zgłoszeniem i zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż w aktualnym stanie prawnym, organ winien ocenić, czy prace budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym polegające na instalacji urządzenia mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia. W pierwszym przypadku obowiązkiem organu jest zgłosić sprzeciw na podstawie art. 30 ust 6 pkt. 1 w związku z art. art. 29 ust 3 ustawy. W drugim przypadku - projektowane instalacje nie mogą znacząco oddziaływać na środowisko – brak podstaw do zgłaszania sprzeciwu. Oceny przedsięwzięcia w tym zakresie, organ winien dokonywać samodzielnie, poprzez weryfikację zgłoszenia i załączonej do niego dokumentacji z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz 2573), które to rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji, kiedy zgłoszenie nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, winien on wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Nie uzupełnienie przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie zgłoszenia, uprawnia organ do wydania sprzeciwu wobec zmierzenia inwestycyjnego. Nic nie zwalnia jednak organu od podjęcia tych czynności tj. oceny zgłoszenia także w zakresie możliwości jego oddziaływania na środowisko, a w razie konieczności, wydania postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia. Jak mowa o tym wyżej, sprzeciw organ może zgłosić jedynie wtedy, gdy stwierdza iż zamierzone przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, lub inwestor nie uzupełnił zgłoszenia, po wcześniejszym wydaniu przez organ postanowienia w trybie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W kontekście tym niezrozumiałym jest zapis jaki organ II instancji zawarł we uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż należy zwrócić uwagę na niewyjaśnione możliwe oddziaływanie wiązki promieniowania o azymucie 55 stopni na obszarze działki na której prowadzona ma być budowa. Wyjaśnić tą okoliczność winien był organ w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentacje, a jeżeli ta była niewystarczająca winien był wydać postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia o stosowne dokumenty pozwalające dokonać weryfikacji zgłoszenia w kontekście jego oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy i normy zamieszczone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W aktach administracyjnych znajduje się dokument dołączony do zgłoszenia pod nazwą "kwalifikacja przedsięwzięcia" analizujący zamierzenie inwestycyjne pod względem możliwości jego oddziaływania na środowisko. Dokument ten winien być przedmiotem oceny organu, a w przypadku uznania przez organ iż nie daje on podstaw do rzeczywistej oceny zamierzenia pod względem jego oddziaływania na środowisko, organ ten winien był postanowieniem zobowiązać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o informacje i dokumentacje wysączające do przeprowadzenia tej oceny. Stojąc na stanowisku, iż organ I instancji czynności tej nie dokonał tj. nie ocenił zamierzenia inwestycyjnego pod względem możliwości jego oddziaływania na środowisko, organ II instancji w żadnym razie nie powinien utrzymywać w mocy wadliwej decyzji organu I instancji uzasadniając to, koniecznością wyjaśnienia tej okoliczności. Na koniec podnieść należy (aczkolwiek organ II instancji nie zajął stanowiska w tej kwestii), iż skarżący dopełnił obowiązku określonego w art. 30 ust 2 w związku z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. tj. złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w treści zgodnej z obowiązującymi przepisami. Kwestionowanie tego oświadczenia przez organ I instancji było bezzasadne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy.