II SA/Wr 629/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewody na rzecz strony skarżącej w kwocie 440 (czterysta czterdzieści) zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta B., na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 141 i art. 142 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zobowiązał Gminę Miejską B. do zwrotu J. K. własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej w operacie ewidencyjnym obrębu B. [...]jako działki[...], [...], [...], [...], [...],[...]i [...] o łącznej powierzchni 1,3643 ha, dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą KW[...]– własność Gminy Miejskiej B., a ponadto zobowiązał J. K. do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej B. odszkodowania w wysokości [...]zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ zaznaczył przy tym, że w razie zwłoki lub opóźnienia w uiszczeniu należności naliczone będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu oraz że decyzja ta stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księgach wieczystych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...]r. wywłaszczono na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) m.in. działkę nr [...] o powierzchni 656 m² z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, zgodnie z planem ogólnym przestrzennego zagospodarowania miasta B., a właściciel otrzymał za całą nieruchomość odszkodowanie w wysokości [...] zł. Wartość działki nr [...] określono na kwotę [...] zł (w tym R – 176 m² x 3,60 zł = 634 zł oraz B – 480 m² x 5,40 zł = 2592 zł). Część tej działki to obecnie działka nr [...] o powierzchni 106 m², która została wydzielona w 2004 r. w celu sprzedaży na powiększenie działki nr[...], będącej własnością wnioskodawcy. Wartość tej działki na dzień wywłaszczenia to 477,00 zł (porównując do stanu z 1981 r. R – 53 m² x 3,60 zł = 190,80 zł oraz B – 53 m² x 5,40 zł = 286,20 zł). Starosta wskazał następnie, iż decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] r. została wywłaszczona (na wniosek właściciela) działka nr [...]o powierzchni 14.964 m², z przeznaczeniem pod park osiedlowy, zgodnie z planem ogólnym przestrzennego zagospodarowania miasta B., a właściciel otrzymał z tego tytułu odszkodowanie w wysokości 654.447,00 zł (w tym wartość gruntu – 379.750 zł, drzew leśnych i owocowych – 274.697 zł). Część tej działki to obecnie działki nr[...], [...], [...], [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1,3537 ha, co daje wartość gruntu na dzień wywłaszczenia 343.536,20 zł. Organ I instancji zaznaczył, że w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1985 r. zmianie uległy numery i powierzchnie działek. Wskazując, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte z mocy prawa przez Gminę Miejską B., co potwierdzono decyzją Wojewody J. z dnia [...]r., oraz że były właściciel złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Starosta B. stwierdził, iż nieruchomości, pomimo upływu lat nie zostały zużyte na cel wywłaszczenia i w związku z tym zostały spełnione przesłanki art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ich zwrotu byłemu właścicielowi. Organ I instancji podał, że odszkodowanie podlegające zwrotowi zostało zwaloryzowane przy zastosowaniu rocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1950-2008 ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i wynosi 28.233,29 zł. Powołując się na art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podnosząc, że aktualna wartość rynkowa nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 19.297 zł, Starosta B. stwierdził, że wartość odszkodowania podlegająca zwrotowi wynosi 9.648,50 zł. Odwołując się od powyższej decyzji Prezydent Miasta B., działający jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej B., wniósł o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem, naruszającej prawo własności Gminy Miejskiej B. oraz wydanej bez uwzględnienia i oceny istniejących w sprawie dowodów z dokumentów i wyjaśnień pełnomocników i przedstawicieli stron. Skarżący przedmiotowej decyzji zarzucił niezgodność z prawem przez mylne uznanie, że ówczesny wywłaszczający – Skarb Państwa i obecny – Gmina Miejska B., używali wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a także bezpodstawne naruszenie prawa własności Gminy Miejskiej B. przez kwestionowanie jej uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 kc. Decyzją z dnia [...]r. oznaczoną jako NR[...]Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, działki nr [...] i [...] uległy podziałom i zmianom w ewidencji gruntów, a J. K. wystąpił wyłącznie o zwrot działki [...] stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...] oraz działek nr[...], [...], [...], [...],[...] i [...] stanowiących część wywłaszczonej działki nr[...]. nieruchomości będące przedmiotem wniosku J. K. przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, jak również art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. przewiduje szczególny tryb wyznaczania terenów pod budownictwo jednorodzinne związany z przejmowaniem na własność Państwa położonych na takich terenach nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Przywołując treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wojewoda podniósł, że w uzasadnieniach do decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. orzekających o przejściu z mocy prawa wyżej wymienionych nieruchomości na własność Skarbu Państwa został wskazany cel, na jaki nieruchomości te zostają przeznaczone, to jest na budownictwo jednorodzinne i park osiedlowy. W ocenie Wojewody, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 kpa, a jego decyzja jest zgodna z art. 107 kpa i przepisami prawa materialnego. Przywołując art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, że określone w decyzjach Naczelnika Miasta B. cele wywłaszczeń nieruchomości nie zostały na całości wywłaszczonych działek zrealizowane. Działka nr[...], będąca częścią byłej działki nr [...]wywłaszczonej na cel zabudowy jednorodzinnej, stanowi obecnie pas zieleni przydrogowej i tym samym jest zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast działki nr[...], [...],[...]i[...], stanowiące część wywłaszczonej na cel parku osiedlowego działki nr[...], po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są położone na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Działka [...] wykorzystywana jest na pas zieleni izolacyjnej, a działka [...] na pas zieleni leśnej. Wskazując na powyższe Wojewoda uznał, że nieruchomości te stały się zbędne na cele określone w decyzjach o wywłaszczeniu. Polemizując z podniesionym w odwołaniu zarzutem nieuwzględnienia cywilnoprawnego charakteru oferty J.K. z dnia [...] r. organ II instancji powołując się na brzmienie wniosku złożonego przez J. K. wywodził, że jego intencją było niezwłoczne oficjalne sfinalizowanie podjętych już działań formalnych i faktycznych związanych z rozpoczęciem prac ziemnych bez sankcjonowanej prawem zgody właściciela nieruchomości. Powołując się na zapisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda stwierdził, że działania formalne podjęte przez Naczelnika Miasta B. w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem decyzji spełniają kryteria "wywłaszczenia nieruchomości". Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje z chwilą, gdy nieruchomość staje się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, zwrotu nieruchomości. W przypadku, gdy właścicielem wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa stała się z mocy prawa gmina, nabywająca mienie w sposób pochodny poprzez następstwo prawne, obowiązek ten spoczywa na gminie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez decyzję Starosty art. 140 kc organ odwoławczy zauważył, że granice wykonywania prawa własności określają przede wszystkim ustawy – każdy obowiązujący przepis o tej randze i akty wykonawcze do ustaw. Dokonując wykładni tych przepisów, bez względu na to, czy mają charakter administracyjny, czy cywilny, należy założyć, że ich treść została ujęta w sposób zgodny z zasadami współżycia i społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego prawa, którego dotyczy konkretna regulacja. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 kc w związku z zapisami rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" i rozdziału 5 "Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo i stanowią szczególną formę odjęcia prawa własności w drodze aktu władczego Państwa, będącego wyjątkiem od ogólnych – cywilnoprawnych – zasad przenoszenia własności nieruchomości. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za wyżej wymienione nieruchomości zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie wartość gruntu została obliczona dla gruntu rolnego, ponieważ wartość określona na dzień wywłaszczenia była obliczona również dla gruntu rolnego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz nie budzi zastrzeżeń merytorycznych i formalnych. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta B., działający jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej B., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił tej edycji naruszenie: 1) art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez mylne uznanie, że Skarb Państwa i Gmina Miejska B.używali wywłaszczonych nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzjach o uwłaszczeniu; 2) art. 140 w związku z art. 222 § 2 kc "w świetle art. 7 i art. 77" kpa, przez bezpodstawną ingerencję w prawo własności Gminy Miejskiej B., kwestionując w istocie jej uprawnienia właścicielskie i odejmując jej tytuł własności, wbrew istniejącym w sprawie dokumentom wskazującym na przeniesienie tego tytułu w drodze ofertowej między stronami w trybie art. 66 kc; i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, skarżący wywodził, że działka nr[...], która powstała z działki nr [...] i stanowi część pasa drogowego, została zagospodarowana zgodnie z celem jej przejęcia od właściciela, bowiem: "Działka nr [...] z części której powstała działka nr [...] została ówcześnie w 1981 r. wywłaszczona na realizację celu publicznego, jakim było budownictwo jednorodzinne. Ten cel został spełniony. Powstała "resztówka", jakim jest działka nr [...] o pow. 106 m², przeznaczona jest na wykonanie infrastruktury technicznej w postaci doprowadzenia wody, gazu, kanalizacji do domów jednorodzinnych. Jest więc ona istotnie związana z celem wywłaszczenia (...) i temu celowi nadal służy". Polemizując ze stanowiskiem organów obu instancji dotyczącym przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr[...], Prezydent Miasta B. podniósł, iż analiza obowiązujących w 1984 r. przepisów prawa o zasadach wywłaszczania, to jest ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prowadzi do wniosku, że: 1) wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa; 2) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych; 3) ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Skarżący stwierdził, że aby uznać czynności ówczesnego organu administracji za wywłaszczenie wymienione wyżej elementy winny wystąpić razem. Zdaniem skarżącego, taki zbieg nie wystąpił w przypadku nabycia od J. K. przez ówczesny Skarb Państwa działki nr[...], z której powstały działki nr[...], [...], [...], [...],[...] i[...]. Wskazując, że J. K. we wniosku z dnia [...] r. wniósł "o wykup działki nr [...] w całości", Naczelnik Miasta B. w odpowiedzi na powyższy wniosek zlecił wycenę działki, a następnie określił cenę za tę działkę, zaś J. K. cenę tę zaakceptował i odbierając decyzję w dniu [...]r. "zrzekł się prawa odwołania", Prezydent Miasta B. wywiódł, że takie czynności prawne obu stron wskazują na równorzędność tych stron w procesie zbycia nieruchomości, co charakteryzuje cywilnoprawny stosunek umowny. Zdaniem skarżącego, transakcja posiadała wszystkie istotne elementy cywilnoprawnej umowy sprzedaży i Skarb Państwa stał się legalnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, która następnie w trybie komunalizacji została przekazana na własność Gminie Miejskiej B. Na koniec Prezydent Miasta B. zarzucił, że ustalona przez Starostę B. wartość odszkodowania za odjęte Gminie Miejskiej B. tytuły własności jest rażąco niska i w żadnej mierze nie odpowiadająca cenie podobnych nieruchomości zbywanych przez Gminę na terenie B. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu, zaznaczając w szczególności, że "cel wywłaszczenia" musi być ujmowany konkretnie, ściśle. Jeśli w decyzji administracyjnej został wskazany cel przejęcia jako "park osiedlowy" nie można interpretować przeznaczenia nieruchomości pod zieleń izolacyjną, nieuporządkowaną zieleń leśną i budownictwo mieszkaniowe jako wykorzystanie zgodnie z określeniem "park osiedlowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty w niej podnoszone były trafne. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 136, art. 137, art. 139 i art. 140, zaś procedurę podjęcia decyzji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Normatywna treść art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (ust. 4). W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (ust. 5). Stosownie do art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl ust. 2 tego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Przepis art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Zgodnie z unormowaniami zawartymi w art. 140 cytowanej ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu (ust. 5). Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane (ust. 6). Jak już wyżej zaznaczono, procedurę podjęcia zapadłych w sprawie decyzji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, iż nie jest uzasadniony zarzut podnoszony przez Prezydenta Miasta B., działającego jako organ wykonawczy Gminy Miejskiej B., że w przedmiotowej sprawie działka nr[...], przejęta w 1984 r. na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] r. na cel parku osiedlowego, w istocie została zbyta przez J. K. w trybie cywilnoprawnej transakcji umowy sprzedaży, w związku z czym w odniesieniu do tej działki nie powinien mieć zastosowania tryb administracyjnoprawny. Zauważyć przede wszystkim należy, że skoro działka nr[...]– jak już wyżej zaznaczono – przejęta została w 1984 r. na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia[...]r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.) oraz art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), to znaczy, że w odniesieniu do tej działki – podobnie jak wcześniej w odniesieniu do działki nr [...] wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] r. pod budownictwo jednorodzinne – zastosowano tryb administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Gdyby bowiem przedmiotowa działka została przejęta na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, to do przeniesienia jej własności konieczne byłoby zawarcie w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży przez J. K. tej działki i w takiej sytuacji własność tej nieruchomości przeszłaby na Skarb Państwa mocą tej umowy, a nie z mocy prawa. Nie byłoby przy tym podstaw do wydania przez Naczelnika Miasta B. decyzji z dnia [...] r. nr[...]. Zgodzić się też należy z organem II instancji, iż "cel wywłaszczenia" musi być ujmowany konkretnie, ściśle. Jeżeli zatem w decyzji administracyjnej został wskazany cel przejęcia jako "park osiedlowy", tak jak miało to miejsce w decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] r., to nie można interpretować przeznaczenia nieruchomości pod zieleń izolacyjną, nieuporządkowaną zieleń leśną i budownictwo mieszkaniowe jako wykorzystanie zgodnie z określeniem "park osiedlowy". W tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a wywody skargi problematyki tej dotyczące nie zasługują na uwzględnienie. Nie można natomiast podzielić stanowiska organów, że działka nr[...], będąca częścią byłej działki nr [...] wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] pod budownictwo jednorodzinne, nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej przejęcia, bowiem skoro pozostała ona jako tzw. "resztówka" i jest przeznaczona na wykonanie infrastruktury technicznej w postaci doprowadzenia wody, gazu, kanalizacji do domów jednorodzinnych, to – jak trafnie wywiedziono w skardze – jest ona w istocie związana z celem wywłaszczenia i temu celowi nadal służy. Ponadto podzielić należy wątpliwości strony skarżącej co do prawidłowości ustalonej wysokości przewidzianego do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej B. odszkodowania. Z treści operatu szacunkowego z dnia [...]r. wynika, że ponieważ grunty rolne na terenie miasta nie występowały jako przedmiot obrotu rynkowego, do porównań przyjęto transakcje z terenów wiejskich powiatu b. Do dalszych zaś wyliczeń przyjęto cenę średnią. Mając na uwadze, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie B. można mieć wątpliwości, czy w ten sposób nie doszło do faktycznego obniżenia przyjętej wartości tych działek. Nie kwestionując prawidłowości przyjęcia do wyceny ich wartości przeznaczenia nieruchomości takiego samego, jak w chwili wywłaszczania, a więc jako gruntu rolnego, nie można jednak pominąć faktu, że znajdują się one na terenie miasta. Skoro zatem – jak wskazano w operacie – najbardziej poszukiwane są grunty położone w miejscowościach przyległych do miasta B. lub jego pobliżu, to niewątpliwie wartość gruntu rolnego na terenie samego miasta będzie wyższa od ceny średniej gruntów usytuowanych na terenie całego powiatu, poza B. Wbrew zatem stanowisku organu II instancji, nie można uznać, że operat szacunkowy, chociaż spełnia formalne wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), nie budzi zastrzeżeń merytorycznych. Pomimo bowiem formalnej prawidłowości nie uwzględnia on faktu, że będąca przedmiotem wyceny nieruchomość znajduje się na terenie miasta B., a nie poza jego granicami. Okoliczność ta nie została jednak dostrzeżona przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż błędnie przyjęły że działka nr[...], nie została zagospodarowana zgodnie z celem jej przejęcia. Naruszają też przytoczone wyżej przepisy procedury administracyjnej, poprzez niedostateczną ocenę zebranych w sprawie dowodów, a konkretnie poprzez nie dostrzeżenie, że operat szacunkowy nie uwzględnił faktu, iż będąca przedmiotem wyceny nieruchomość znajduje się na terenie miasta B. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.