IV SA/Wa 1986/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Kancelarii [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] października 2008r. nr [...]; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Kancelarii [...], wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i 2, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z usługami wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że zgodnie z art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Formy tej ochrony określa art. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do których należą: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik przyrody, utworzenie parku kulturowego i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się w granicach obszaru objętego ulicami: [...] – [...] – [...] – [...] - [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] czerwca 1971 r. ze względu na ochronę archeologiczną. Teren ten znajduje się również w zabytkowym obszarze "W.", uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Nadto układ urbanistyczny ulicy [...] został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1965 r. Ochronie konserwatorskiej warstwy archeologiczne, relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Ocena konserwatorska zależy od zharmonizowania nowej zabudowy z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. Minister stwierdził, że analiza akt sprawy daje podstawę do uznania, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i jest merytorycznie zasadne. Podziela stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż zakres planowanych działań inwestycyjnych jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, gdyż dostosuje się do charakterystycznych cech istniejącej zabudowy, w zakresie zabudowy i gabarytów nowego budynku. Obiekt nie będzie stanowił niekorzystnej dominanty w otoczeniu istniejących sąsiadujących budynków, tym samym nie wpłynie negatywnie na walory przestrzenne obszaru. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z historycznym zagospodarowaniem działki, gdyż przed 1939 r. teren ten był intensywniej zabudowany kamienicami mieszkalnymi usytuowanymi w pierzejach ulic. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy podniósł, iż dla ochrony zabytków niezwykle istotne znaczenie ma wyznaczenie linii zabudowy, której organ prowadzący postępowanie główne wprawdzie nie wyznaczył na załączniku graficznym nr 1 projektu decyzji, ale uczynił to na załączniku nr 3 do analizy stanowiącej integralną część decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji zaś wyraźnie wskazano, że obowiązującą linię zabudowy od ul. [...] ustanowiono jako kontynuację linii zabudowy zachodniej strony ul. [...] wyznaczonej budynkami pod numerami od [...] do [...], a północna linia zabudowy od strony ul. [...] nie powinna przekroczyć linii wyznaczonej przez północną ścianę "D." ( tj. dawnego d.). Na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, wskazanej we wniosku inwestora, wykonanej stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określono, że wysokość elewacji od strony ul. [...] i ul. [...] powinna być zbliżona do wysokości elewacji D. i wynosić 19 metrów, a wielkość obszaru niezabudowanego powinna zostać zachowana na minimalnym poziomie 25 % powierzchni terenu inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle wniosków ww. analizy realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie negatywnie na walory urbanistyczne tej części miasta. Na tym etapie postępowania organ konserwatorski ocenia inwestycję, wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów podstawowych, takich jak: powierzchnia zabudowy, wysokości i ilości kondygnacji, kształtu dachu, linii zabudowy. Szczegółowa ocena dokonywana jest na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, w formie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister podkreślił, że zarzut zażalenia, iż realizacja planowanej inwestycji na tym obszarze naruszy cechy przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla prestiżu państwa oraz bezpieczeństwa sąsiadujących budynków [...] i budynku ambasady, nie dotyczy aspektów konserwatorskich i dlatego nie ma znaczenia dla tego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że stosownie do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co oznacza, że wniosek o wydanie tej decyzji może złożyć każdy, a właściciel i użytkownik nieruchomości jest stroną takiego postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac, lecz pozwolenia na budowę wydane przez organ nadzoru budowlanego. Minister podniósł, iż przy wydawaniu niniejszego rozstrzygnięcia kierował się naczelną zasadą, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, to ma on obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, chyba że pozytywnemu załatwieniu sprawy stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes publiczny. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Kancelaria [...], podnosząc zarzut naruszenia art. 6 kpa oraz art. 1 ust.1 i 2 pkt 1 i 4, 7-9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niezastosowanie art. 4 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nadto art. 127 § 2, art. 107 w zw. z art. 126 kpa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest zgodna z wymaganiami ładu przestrzennego, gdyż jej realizacja zburzy istniejącą harmonijną całość przestrzenną, zakłóci funkcjonowanie terenu, który został przeznaczony pod administrację. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu, przyjętego uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. teren ten został określony jako teren usług administracji z dopuszczeniem funkcji towarzyszących. Planowana inwestycja pozostaje w kolizji z ustaleniem studium, co oznacza, że organy uzgadniając projekt decyzji naruszyły art. 1 ust. 2 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do zarzutów dotyczących ukształtowania przestrzennego terenu i właściwej ekspozycji Pomnika A., znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tym samym naruszył art. 1 ust.2 pkt 4 ww. ustawy. Organy administracyjne obu instancji całkowicie pominęły potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, czym naruszyły art. 1 ust. 2 pkt 8 i 9 ww. ustawy. W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się budynki o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania i bezpieczeństwa państwa, tj. budynki [...] i [...], Kancelarii [...], ambasady [...]. Realizacja inwestycji utrudni zachowanie wymogów bezpieczeństwa, w szczególności ochronę informacji niejawnych przed podsłuchem oraz przed atakami terrorystycznymi. Zdaniem skarżącego postanowienia organów obu instancji nie zapewniają wskazanych w art. 4 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami warunków prawnych i organizacyjnych służących trwałemu zachowaniu zabytków. Uzgodnienie planowanej inwestycji prowadzi do zmiany funkcji terenu, nie uwzględnia potrzeby ekspozycji Pomnika A., relacji zabudowy, przestrzeni i zieleni, a także wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego. Postanowienia organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, gdyż w uzasadnieniach nie zawierają uzasadnienia prawnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sądu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkich powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kpa i może następować w różnych formach - opinii, uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i będzie to najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię ( Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 425). W myśl art. myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działa on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie. Wspomnieć należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243). Sądowa kontrola tego typu orzeczeń – w tym przypadku postanowień uznaniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Jak już powiedziano powyżej, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania orzeczenia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 kpa w przypadku decyzji lub wymogów z art. 124 kpa w przypadku postanowienia. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa, nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, wbrew powyższym zasadom, organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora do ogólnikowego stwierdzenia, że planowana inwestycja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim, nie odnosząc się w ogóle do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Innymi słowy, postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej na powody przyjęcia, że planowana inwestycja z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być zrealizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Powyższe prowadzi do wniosku, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W takim przypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Wymaga podkreślenia, że w przypadku orzeczeń o charakterze uznaniowym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy nie został naruszony art. 7 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem i wyważeniem interesu i słusznego interesu strony oraz czy uzasadnienie spełnia wymogi z art. 124 kpa, a więc dokonać oceny wydanego orzeczenia w zakresie prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego, w szczególności czy nie nosi ono znamion arbitralności. W tych warunkach zaskarżone postanowienie, jako naruszające przepisy postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie mogło się ostać. Nieuprawniony jest zarzut skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 1 ust. ust. 2 pkt 1, 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ konserwatorski dokonuje uzgodnienia w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni podane powyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.