II SAB/Kr 122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Prezydenta Miasta K. I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie wniosku J.P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działki nr [....] obręb [....] , II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej J.P. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu 11 maja 2000 r. J. P. złożyła wniosek o zwrot działek nr "1" i nr "2" nabytych przez Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala [...] w P.. Kolejną w sprawie decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działek powstałych z działek wywłaszczonych i stwierdził, że w związku z odrębnym stanem prawnych dotyczącym części działki nr "3", która stanowi własności Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K., w sprawie jej zwrotu będzie prowadzone odrębne postępowanie. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. Prezydent Miasta K. wyznaczył termin do 31 maja 2009 r. na załatwienie sprawy zwrotu części działki nr "3". Kolejnym postanowieniem z dnia 209 maja 2009 r. Prezydent Miasta K. wyznaczył nowy termin załatwienia tej sprawy na dzień 30 września 2009 r. Dnia 29 czerwca 2009 r. J. P. wniosła zażalenie do Wojewody na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr "3" obr. [...]. Po rozpoznaniu tego zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. uznał to zażalenia za nieuzasadnione. Kolejnym postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 36 K.p.a. zawiadomił skarżącą, że sprawa z jej wniosku o zwrot nieruchomości składającej się z części działki nr "3" nie może być załatwiona w terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2009 r. Uzasadniając powody wyznaczenia nowego terminu Prezydent Miasta K. wskazał, że w dniu 14 września 2009 r. Minister Skarbu Państwa zorganizował spotkanie dotyczące przeniesienia do zasobu Skarbu Państwa nieruchomości przekazanych Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. w formie darowizny. W dniu 1 października 2009 r. miała być przeprowadzona wizja lokalna nieruchomości celem określenia jej zabezpieczenia przez przyszłych zarządców: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz Zarządu Budynków Komunalnych w K.. Umowa przenosząca własność nieruchomości będzie zawarta w październiku 2009 r. i tym samym po przejściu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa możliwym będzie dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego związanego z jej zwrotem na rzecz byłej właścicielki. Dnia 21 października 2009 r. J. P. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w zakresie braku zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z części działki nr "3", obr. [...] w granicach części wywłaszczonej działki nr "1", domagając się uznania skargi za uzasadnioną i zobowiązania Prezydenta Miasta K. do wydania aktu administracyjnego w terminie miesiąca od otrzymania akt postępowania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze tej zarzucono Prezydentowi Miasta K. przewlekłość w prowadzeniu sprawy, nie załatwienie jej w terminie i bezczynność. Uzasadniając swoją skargę skarżąca wskazał, że postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta K. zawiadomił o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia tej sprawy na dzień 30 września 2009 r. Dnia 29 czerwca 2009 r. skarżąca wniosła do Wojewody zażalenia na bezczynność i organ ten postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r. uznał to zażalenie za nieuzasadnione. Kolejnym postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. Prezydent Miasta K. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2009 r. uzasadniając to tym, że po wizji lokalnej planowanej na 1 października 2009 r. nastąpi w październiku zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z odwołaniem darowizny przez Ministra Skarbu Państwa. Skarżąca podniosła, że właściwy minister już 22 września 2005 r. dokonał odwołania darowizny dokonanej uprzednio na rzecz Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K., ale do dnia wniesienia skargi nie dokonano zwrotnego przeniesienia prawa własności. Mimo tego, likwidator Fundacji sprzedał już część wcześniej darowanych nieruchomości, które spełniały warunki ich zwrotu. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu niedopuszczenie do zwrotu przedmiotowej części nieruchomości. Skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania, zainicjowanego w dniu 11 maja 2000 r. Wskazała na wydawane już przez sądy administracyjne wyroki w sprawie zwrotu nieruchomości. W skardze przedstawiono również przebieg postępowania dotyczący zwrotu działek nr "4", "5", "6", "7". Skarżąca podniosła, że przyczyny kolejnego wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy zwrotu części działki nr "3" są niezasadne. Przyczyny zwłoki muszą mieć charakter obiektywny, czyli niezależny od organu bądź subiektywny, czyli zawinione przez organ. Przyczyny te muszą jednak być precyzyjnie określone W tej sprawie nie występują również żadne okoliczności uzasadniające nie wliczanie terminu załatwiania sprawy zdarzeń wyraźnie określonych w art. 35 § 5 K.p.a. Tym samym Prezydent Miasta K. nie podał żadnej prawnie uzasadnionej przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie. Nie znajduje również żadnego uzasadnienia wyznaczenie kolejnego terminu na dzień 31 grudnia 2009 r. Nowy termin do załatwienia sprawy może być dłuższy niż określone w art. 35 K.p.a. tylko wtedy, gdy organ administracyjny poda konkretne okoliczności to uzasadniające. Taką okolicznością w tej sprawie nie może być bezczynne oczekiwanie przez Prezydenta Miasta K. na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości. Samo oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ reguluje art. 106 K.p.a., który wymaga jednak wydania stosownego i zaskarżalnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że sprawa zwrotu działki nr "3" została na początku 2009 r. wyłączona do odrębnego rozpoznania, ponieważ stanowiła ona nadal własność Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K.. 22 września 2005 r. Minister Skarbu Państwa odwołał darowiznę obejmująca tą nieruchomość, a w styczniu 2009 r. Minister Skarbu Państwa poinformował Prezydenta Miasta K. o przygotowaniach do zwrotnego przeniesienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W marciu 2009 r. odbyło się spotkanie, na którym ustalono techniczne szczegóły przeniesienia własności nieruchomości. Tym samym przesunięto termin załatwienia sprawy do 30 września 2009 r. Ponieważ do tej daty nie nastąpiło zwrotne przeniesienie nieruchomości, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 30 września 2009 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy mając na uwadze, że nawet po zwrotnym przeniesieniu nieruchomości koniecznym będzie dodatkowo przeprowadzenie prac geodezyjnych wydzielenia działki, ustalenia jej wartości w związku z nakładami poczynionymi po dacie jej wywłaszczenia oraz ustalenia wysokości zwracanego przez wnioskodawczynię odszkodowania. Tym samym Prezydent Miasta K. podjął działania bezpośrednio zmierzające do zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sytuacja bowiem, w której wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – uniemożliwia jej zwrot byłemu właścicielowi. Prezydent Miasta K. podniósł, że to wskutek jego działań prowadzone jest postępowanie w sprawie zwrotnego przeniesienia tej nieruchomości, a opóźnienia z tej przyczyny są niezależne od samego organu. Żądanie spowodowania przeniesienia własności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. Okresów opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu nie wlicza się do terminów załatwiania sprawy, ale o takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie ma obowiązek poinformować stronę, co zrobiono w tej sprawie. Art. 36 K.p.a. nie zawiera wskazówek co do długości nowo wyznaczanego terminu załatwiania sprawy. Termin ten winien być możliwie najkrótszy. Nie dopełnienie przez organ administracji obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. skutkuje odpowiedzialnością porządkową lub dyscyplinarną pracownika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W tej sprawie skarga na bezczynność jest zasadna. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca J. P. złożyła wniosek jeszcze w 2000 r. w sprawie zwrotu działek, opisując je jako działki nr "1" i nr "2" nabyte przez Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę szpitala [...] w P.. Ponieważ nieruchomości określonej przez skarżąca jako działki nr "1" i "2" zmieniały swoje oznaczenia, a ich stan prawny był zróżnicowany, Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 20 lutego 2009 r. orzekając o odmowie zwrotu części nieruchomości powstałych z działek wywłaszczonych stwierdził jednocześnie, że w związku z odrębnym stanem prawny nieruchomości stanowiącej część działki nr "3", która stanowiła własności Fundacji Promocji Zdrowia [...] w K. - wniosek dotyczący jej zwrotu będzie prowadzony jako odrębna sprawa. Prowadząc tak zakreśloną sprawę organ I instancji kilkakrotnie wydawał postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy uzasadniając to brakiem zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub też okolicznościami związanymi z brakiem zawarcia takiej umowy. Ocena, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność organu zależy od tego, jakie czynności ten organ podjął celem załatwienia sprawy. Pod pojęciem załatwienia sprawy należy rozumieć zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie w sprawie decyzji. Załatwienie sprawy nie jest tożsamym z jej załatwieniem zgodnym z wnioskiem strony. Organy administracji zobowiązane są do załatwiania spraw na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego (zasada prawy obiektywnej - art.7 K.p.a.) i zgodnie z obowiązującymi przepisami (zasada legalizmu – art. 6 K.p.a.). Podstawowymi przepisami wyznaczającymi podstawę prawa materialnego w zakresie postępowania w sprawach zwrotu nieruchomości są art. 136-142, art. 214-216, art. 217 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Okoliczność, na jaką powołuje się organ I instancji, nie stanowi przeszkody przed ustaleniem stanu faktycznego niezbędnego do wydania decyzji. Żaden z powołanym przepisów nie wskazuje, aby brak zawarcia umowy przenoszącej własność stanowił przesłankę uniemożliwiającą ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym rację ma skarżąca podnosząc, że organ I instancji nie załatwia sprawy i ciągle przedłuża termin jej załatwienia. Natomiast poza zakresem badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność jest ewentualna treść decyzji kończącej dany etap postępowania. To znaczy Sąd nie może uznać za zasadne stanowisko Prezydenta Miasta K., że nie można mówić w tej sprawie o bezczynności, skoro brak zawarcia umowy "zwrotnego" przeniesienia własności uniemożliwi wydanie decyzji o zwrocie danej nieruchomości (lub jej części). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określają obowiązki organu administracji w przypadku, gdy zostanie ustalona okoliczność sprzedaży danej nieruchomości (o zwrot której ubiega się były właściciel) na rzecz osoby trzeciej. Tym samym nie wydając do dnia rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub ewentualnie innego aktu który zawieszałby bieg terminu załatwienia sprawy – Prezydent Miasta K. pozostaje w bezczynności w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr "3" wszczętej wnioskiem J. P.. W tej sprawie nie mają zastosowania również inne okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wliczania ich do terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu dla załatwienia sprawy o zwrot części ww. nieruchomości żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi, w tym nie są to okoliczności niezależnie od organu. Czym innym jest bowiem załatwienie sprawy na konkretną datę wraz z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego na tą datę, a czym innym wydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony. Ponadto w ocenie Sądu organy administracji nie mogą dowolnie wyznaczać terminów załatwiania sprawy. Również do terminów "przedłużających" załatwienie sprawy należy stosować art. 35 § 2 lub § 3 K.p.a. Jeżeli ustawodawca nie wprowadził odrębnych terminów załatwiania danej kategorii spraw, to zastosowanie ma wprost art. 35 K.p.a., który wyznacza maksymalny termin wynoszący dwa miesiące na załatwienie sprawy. Jeżeli ten termin nie może zostać dochowany, to należy wyznaczyć nowy termin również stosując art. 35 § 2 lub § 3 K.p.a. W przeciwnym razie organ nie byłby niczym skrępowany w wyznaczaniu dodatkowych terminów i mógłby wyznaczyć np. termin dwunastu miesięcy na załatwianie sprawy. Jeżeli ustawodawca nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych określa maksymalnie termin do dwóch miesięcy, to oznacza, że w takim terminie sprawy nawet te szczególnie skomplikowane powinny być załatwiane. Tym samym również dodatkowe wyznaczanie terminu załatwiania sprawy nie powinno przekraczać okresu do dwóch miesięcy. W tej zaś sprawie organ wyznaczał kilkukrotnie dodatkowo terminy trzech miesięcy na załatwienie sprawy. W związku z tym w zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać w całości za uzasadnioną i tym samym - mając na uwadze treść art. 149 P.p.s.a. - koniecznym stało się zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Prezydenta Miasta K. do wydania w terminie dwóch miesięcy aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości opisanej jako część działki nr "3" obręb [...]. Ustalając ten termin Sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy oraz uznał, że taki termin będzie realny do załatwienia tej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, którego bezczynność stwierdzono, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota uiszczonego wpisu przez skarżącą w wysokości 100 zł.