II GSK 867/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1366/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [..] października 2009 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w S. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1366/09, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Sz. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drodze krajowej. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Naczelnik Urzędu Celnego w Sz. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w oparciu o ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r., nałożył na J. S. karę pieniężną w kwocie 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy po drogach krajowych są zobowiązane do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami (w tym rolników), stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w kierunku na N. w okolicy skrzyżowania na miejscowość R., funkcjonariusze Morskiej Grupy Mobilnej Wydziału Zwalczania Przestępczości, działając z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w Sz., przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...], należącego do J. S. Właściciel pojazdu, będący jednocześnie kierowcą, nie posiadał karty opłaty drogowej. W uwagach do protokołu kontroli J. S. oświadczył, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i dlatego nie miał obowiązku wykupienia karty opłaty drogowej. Na skutek odwołania Dyrektor Izby Celnej w Sz. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazał, że w jego ocenie organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, w tym rolników, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Art. 3 ust. 1 ustawy enumeratywnie wylicza przypadki w których do przewozu drogowego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym i wyłączenie to nie obejmuje przewozu drogowego wykonywanego przez rolników. Sąd podniósł, że po dniu 5 grudnia 2008 r., w którym skontrolowany został przez służby celne pojazd skarżącego i po wszczęciu przez Naczelnika Urzędu Celnego w Sz. postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, doszło do zmiany przepisów niniejszej ustawy. Z dniem 24 grudnia 2008 r. zmieniono art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w ten sposób, że dodano do tego przepisu pkt 5, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391). Zgodnie z obowiązującym od tego dnia brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1.800 euro rocznie, z wyłączeniem: przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; pojazdów transportu kombinowanego; pojazdów realizujących komunikację miejską; zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne; pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie w dniu 24 grudnia 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie po zdarzeniu, które spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że brak jednoznacznego stanowiska prawodawcy co do tego jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1198/1/10 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004, SK 39/03, OTK-A 2004/5/40). W ocenie Sądu milczenie ustawodawcy, co do tego jaki przepis należy stosować do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej oznacza, że jego wolą było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, niezależnie od tego, czy zdarzenie prawne podlegające ocenie miało miejsce przed, czy po wprowadzeniu zmian w przepisie. Zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy należy więc przyjąć, że gdyby chciał on wyłączyć stosowanie nowego przepisu do zdarzeń mających miejsce przed jego wejściem w życie, to zamieściłby w akcie normatywnym stosowny przepis przejściowy. Wskazana zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale których skutki trwają po dokonaniu zmiany prawa. Sąd wyraził pogląd, że ustalenia jakie miały miejsce w czasie kontroli drogowej potraktować należy jako zdarzenie prawne. Jednak dopiero decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek uiszczenia kary, w określonej tą decyzją wysokości, konkretyzuje prawa i obowiązki strony postępowania kształtując stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku opisanego zdarzenia prawnego. Zdaniem Sądu stanowisko nakazujące bezpośrednie stosownie przepisów nowych pozostaje w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, a w szczególności z zasadą praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z zasadą demokratycznego państwa prawnego sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa należy wyprowadzić także z zasady praworządności (legalizmu) sformułowanej w art. 6 Kpa. Zasada ta nakazuje organom administracyjnym stosować w toku wydawania decyzji przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie winna mieć zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Sąd podkreślił, że zasada ta wynika wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Sąd wskazał, że zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego lecz również kar administracyjnych (por. m.in. pogląd zamieszczony w przywołanym wyżej wyroku T.K. z dnia 31 stycznia 2005 r., P 9/04). Nadto Sąd wskazał, że mając na względzie funkcję pełnioną przez kary administracyjne, które przede wszystkim spełniają zadania prewencyjne należy uznać, że skoro organy Unii Europejskiej, a także nasz ustawodawca, zmieniając swoje przepisy zwolniły przedsiębiorców wykonujących przewozy od niektórych obowiązków, to wymierzenie kary administracyjnej za czyn, który w dacie orzekania nie narusza już prawa, nie może być uzasadnione funkcją pełnioną przez taką karę. W konkluzji Sąd wskazał, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Celnej i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: a) naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust 1 pkt. 5 cyt. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wprowadzonym na podstawie art. 3 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz innych ustaw ( Dz. U. 2008r. Nr 218, poz. 1391) tj. obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008r., polegające na przyjęciu, że dla oceny wywiązywania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty miarodajny jest stan prawny z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, podczas, gdy w sprawie miał zastosowanie przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 z póź. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli tj. w dniu 5 grudnia 2008r. , 2. błędną wykładnię art. 42 ust 1 pkt 5 cyt. o transporcie drogowym w brzmieniu wprowadzonym na podstawie art. 3 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz innych ustaw polegające na przyjęciu, że wprowadzone wyżej wymienioną ustawą zwolnienie od opłaty pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton ma skutek do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy tj. 24 grudnia 2008r., podczas gdy przepis art. 42 ust. 1pkt 5 cyt. ustawy wprowadzający zwolnienie od opłaty winien być wykładany ściśle i "oceniane zdarzenie, jakim było wykonywanie przez stronę przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli tj. w dniu 5 grudnia 2008r. i co jest oczywiste, zdarzenie to jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa" b/ naruszenia prawa formalnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że w rozpoznawanej sprawie do skutków zdarzeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2008r., a zatem przed wejściem w życie zmiany (tj. 24 grudnia 2008r.) art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej na dodaniu do tego przepisu pkt. 5 na podstawie art. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych, należało stosować przepisy znowelizowanej ustawy. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r., o sygn. I OPS 1/06 (ONSA i WSA 2006/3/71) wywiódł, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną trwanie danego zdarzenia lub stanu zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala zastosować zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. W ocenie Dyrektora Urzędu Celnego w Sz. w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja, w której naruszenie przepisów prawa nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i trwało jeszcze po dacie wejścia w życie nowych przepisów. W związku z czym zdaniem skarżącego w sprawie nie zaistniała sytuacja uzasadniająca zastosowanie przepisów znowelizowanej ustawy. Nadto skarżący zarzucając Sądowi błędną wykładnie przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, jako wskazującą na zniesienie obowiązku uiszczenia takiej opłaty podał, iż w jego ocenie prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do odmiennego wniosku, a mianowicie, że nowa regulacja wprowadza jedynie dodatkowe zwolnienie od ponoszenia rzeczonej opłaty. Nadto wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, nie stanowi podstawy do nakładania kar pieniężnych, a jedynie zawiera wyłączenie z obowiązku uiszczania opłaty za przejazd wskazanych pojazdów. W związku z czym w ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji do charakterystycznej dla prawa karnego konstrukcji ustawy względniejszej, której stosowanie można by rozważać w przypadku zmiany przepisów stanowiących podstawę nakładania kar pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. 1. Przede wszystkim należy zauważyć, że ugruntowany jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż w przypadku deliktu administracyjnego, jakim jest wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczania wymaganej opłaty, dla oceny wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) oraz w przepisach § 3 cyt. rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09). 2. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W konsekwencji uznać należy, że wobec braku stosownych przepisów międzyczasowych w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391), do oceny prawnej zdarzenia polegającego na wykonywaniu przez M. G. transportu drogowego w dniu 6 marca 2008 r., stosuje się przepisy cyt. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Oznacza to, że dla oceny prawidłowości decyzji organów administracji obu instancji obojętna była okoliczność zmiany treści przepisu art. 42 ust. 1 u.t.d., będąca wynikiem wejścia w życie (z dniem 24 grudnia 2008 r.) przepisu art. 3 pkt 1 a cyt. ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. 3. Wyrażona wyżej ocena, co do obowiązywania w czasie zmienianych przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie pozostaje w sprzeczności z przywołaną przez Sąd pierwszej instancji zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji), jak i zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), bowiem nie można z tych norm konstytucyjnych wywieść prymatu zasady bezpośredniego działania nowych przepisów wobec zasady dalszego działania przepisów dotychczasowych. Zasady te współistnieją w obszarze prawa intertemporalnego, zaś wybór pomiędzy nimi powinien być dokonywany przy uwzględnieniu wszelkich istotnych okoliczności, w tym skutków wyboru, mając przy tym na uwadze wolę prawodawcy, o ile można ją zrekonstruować w granicach dopuszczalnej interpretacji przepisów prawa. Zagadnienie to zostało szeroko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (I OPS 1/06), która zachowała swoją aktualność także w omawianym stanie prawnym. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się między innymi do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2005 r. (P 9/04), że rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego generalnie polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze – zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. 4. W świetle przytoczonych wyżej poglądów stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008 r., który nie znajdował zastosowania do zdarzenia z dnia 5 grudnia 2008 r. W tej to bowiem dacie zdarzenie polegające na wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczania wymaganej opłaty podlegało ocenie w świetle przepisów art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.t.d. 5. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.