IV SA/Wa 1858/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. , gm. Ł. , w części dotyczącej przebiegu granicy między działką oznaczoną nr [...] , o pow. 0,30 ha, a działką nr [...] , o pow. 0,58 ha stanowiącymi aktualnie własność M. L. oraz E. i J. małż. L. . Stosownie do art. 127 § 3 kpa, M. L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniosła, że w wyniku scalenia zmieniono przebieg granicy między przedscaleniowymi działkami zabudowanymi oznaczonymi nr [...] i nr [...] . W następstwie zmiany granic F. R. , jej poprzednik prawny, został pozbawiony części gruntów pod zabudowaniami. Wnioskodawczyni podniosła również, że granica między poscaleniowymi działkami zabudowanymi oznaczonymi nr [...] i nr [...] wykazana w ewidencji gruntów po scaleniu, nie istnieje ponieważ nie ustalono jej i nie zastabilizowano punków granicznych oraz nie sporządzono protokołu granicznego w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że postępowaniem scaleniowym objęto m. in. grunty F. R. położone w 27 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 11,0120 ha i wartości porównawczej 426,39 jednostek szacunkowych, w tym częściowo zabudowaną działkę nr [...] , o pow. 0,36 ha. F. R. zmarł w toku postępowania scaleniowego w dniu 19 lutego 1978 r. W związku z tym uczestnikami postępowania scaleniowego zostali jego następcy prawni syn U. R. wraz z żoną A. R. . W wyniku scalenia, w zamian za wyżej wymienione grunty wydzielono grunty zamienne położone w 12 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 10,47 ha i wartości porównawczej 433,42 jednostek szacunkowych, w tym zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,30 ha. Z akt sprawy wynika również, że scaleniem objęto częściowo zabudowaną działkę nr [...] o pow. 0,50 ha należącą do J. R., której wydzielono w obrębie starego stanu posiadania działkę o nr [...] i pow. 0,58 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że z porównania mapy ewidencyjnej sprzed scalenia z mapą po scaleniu wynika, że przebieg granicy między przedscaleniowymi działkami oznaczonymi nr [...] i nr [...] znacznie odbiega od przebiegu granicy między wydzielonymi działkami oznaczonymi nr [...] i nr [...] . Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z analizy mapy dołączonej do wniosku przez M. L. wynika, że przebieg granicy ustalony w wyniku scalenia między działkami nr [...] i nr [...] pokrywa się ze stanem użytkowania, o czym świadczą usytuowane zabudowania gospodarcze. Oznacza to w ocenie organu, że w wyniku scalenia zmieniono przebieg przedmiotowej granicy, dostosowując ją do stanu użytkowania na gruncie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. W ocenie organu za grunty pod zabudowaniami uważa się grunty zajęte pod budynkami i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza. Organ zauważa, że na szkicu granicznym sporządzonym w dniu 18 marca 2008 r., który został dołączony przez wnioskodawczynię do wniosku, wskazano przebieg granicy między poscaleniowymi działkami nr [...] i nr [...] , jakoby przecinający budynek gospodarczy M.L., jednak ze względu na znikomą wartość tego przecięcia, wynoszącą zaledwie 20 cm odległości narożnika tego budynku od granicy, mieszczącą się w granicach błędu wznowienia tej granicy, nie może ono świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ zauważa, że również z dołączonej do wniosku mapy porównania granic nieruchomości wynika, że przedmiotowa poscaleniowa granica nie przecina budynków wnioskodawczyni. W przedmiotowej sprawie scaleniem została objęta zabudowana działka nr [...] , pierwotnie należąca do F. R. , jednak w ocenie organu zmiana granicy nie spowodowała ewidentnego włączenia części gruntów pod zabudowaniami usytuowanymi na przedscaleniowej działce nr [...] do sąsiedniej poscaleniowej działki nr [...] i nie umożliwiła właściwego wykorzystania budynków należących obecnie do wnioskodawczyni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. wniosła M. L. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. sprzeczność z przepisami prawa materialnego, a w szczególności przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z 24 stycznia 1968 r. oraz naruszenie art.156 kpa, a to przez nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji o scaleniu, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności udziału poprzedników prawnych wnioskodawczyni w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym scalenia gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. , gm. Ł. , w części dotyczącej przebiegu granicy między działką oznaczoną nr [...] , o pow. 0,30 ha, a działką nr [...] , o pow. 0,58 ha stanowiącymi aktualnie własność M. L. oraz E. i J. małż. L. Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r., w części dotyczącej objęcia postępowaniem scaleniowym zabudowanej działki nr [...] , po scaleniu noszącej nr [...] , bez zgody jej właściciela F. R. , a po jego śmieci w toku postępowania scaleniowego, bez zgody jego następców U. R. z żoną A. R. Jak już wyżej wskazano, postępowanie dotyczące oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ niesłusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi S. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm. ). Scalanie gruntów zgodnie z ustawą z dnia 24 stycznia 1968r. miało na celu polepszenie warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej. Obejmowało ono tylko grunty rolne z wyłączeniem lasów i gruntów leśnych ( art. 22 ust. 1 ). Uczestnikami postępowania scaleniowego byli właściciele jak i posiadacze samoistni gruntów. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej ( art. 3 ust. 1 ). Grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego ( art. 1 ust. 3 ). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności ( art. 16 ust. 1 ). Scalanie gruntów nie zmieniało ani liczby właścicieli, ani prawa własności, czy innych uprawnień związanych z gruntem. Wiadomo, że uczestnik scalenia stawał się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem. Tak, więc grunty poscaleniowe muszą stanowić ekwiwalent gruntów przedscaleniowych w pełnym zakresie tzn. muszą również odzwierciedlać poprzedni stan własności (współwłasności). Postępowaniem scaleniowym zostały objęte grunty należące do F. R. , które rozmieszczone były w 27 działkach o powierzchni 11,0120 ha i wartości porównawczej 426,39 jednostek szacunkowych. Postępowaniem scaleniowym została objęta m.in. działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,3600 ha, jak wskazała skarżąca we wniosku, zabudowana budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi wraz z ogrodem i sadem. W wyniku scalenia, w zamian za w/w grunty wydzielono następcą prawnym F. R. , który zmarł w toku postępowania scaleniowego, grunty zamienne położone w 12 działkach ewidencyjnych o łącznej powierzchni 10,47 ha i wartości porównawczej 433,42 jednostek szacunkowych. Za przedscaleniową zabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,3600 ha została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,30 ha. Bezspornym w sprawie jest, że granice działki nr [...] w porównaniu do granic działki przedscaleniowej nr [...] uległy zmianie i jednocześnie powierzchnia działki nr [...] została zmniejszona o 0,0600 ha w porównaniu do powierzchni działki przedscaleniowej nr [...] . Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Organ nie wskazał, ażeby w toku postępowania scaleniowego F. R. , a następnie jego następcy prawni, złożyli pisemną zgodę na objęcie działki nr [...] scaleniem. W orzecznictwie przyjmuje się (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995r., II SA 2424/93, ONSA 1996/2/77), że zgoda taka nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalenia wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznym rozstrzygnięciom organu scaleniowego albo że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Zgoda ta musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu scaleniowym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r. został naruszony art. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24.01.1968 r. uzależniający poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela budynków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998r. II SA 589/98 Lex nr 41760). Naruszenie to nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Objęcie postępowaniem scaleniowym zabudowanych gruntów bez zgody ich właściciela i w konsekwencji zmiana granic tych gruntów, narusza wprost bezwzględnie obowiązującą normę art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów obowiązującą w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r. Naruszenie to, wbrew stanowisku organu, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Również w orzecznictwie zajmowane jest takie stanowisko, por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 1998r. sygn. akt II SA 589/98, Lex nr 41760, zgodnie z którym brak pisemnej zgody właściciela na włączenie budynków stanowiących jego własność do scalenia stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz daje organowi pełną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie zmiana granic pomiędzy działkami przedscaleniowymi nr [...] i nr [...] była dopuszczalna bez zgody właściciela, skoro w wyniku scalenia zmieniono przebieg tej granicy dostosowując ją do stanu użytkowania na gruncie. To właśnie zmiana przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami w realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi, jak nazwał to organ dostosowania jej przebiegu do stanu użytkowania na gruncie, wymagało bezwzględnej zgody właściciela działki nr [...] na taką zmianę. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że w toku postępowania scaleniowego nie brali udziału jej poprzednicy prawni, a jednocześnie następcy prawni F. R. . Jak wynika z wykazu oświadczeń uczestników wymiany regulacji, scalenia gruntów wsi S. z dnia 15 września 1978 r., stanowiącego załącznik do protokółu okazania projektu, pod pozycją 24 w miejsce F. R. został wpisany jego syn U. R. z żoną A. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S. , gm. Ł. , w części dotyczącej przebiegu granicy między działką oznaczoną nr [...] a działką nr [...] , stanowiących obecnie własność M. L. oraz E. i J. małż. L. , organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.