II OSK 223/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Dudek Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 02 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. i B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 370/08 w sprawie ze skargi B. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. oddalił skargę B. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. Burmistrz Gołdapi ustalił spółce "A." w M. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], [...] polegające na budowie wielokomorowych, bezodpływowych, szczelnych zbiorników na gnojowicę o całkowitej pojemności 3000 m3, na terenie zmodernizowanej, istniejącej fermy trzody chlewnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G.S., który zarzucił, że na terenie inwestycji nie istniała ferma trzody chlewnej, lecz krów mlecznych, zatem planowana inwestycja jest przebudową budynku, a nie jego rozbudową. Zakwestionował ustalenie odległości budynków mieszkalnych od tej inwestycji określone jako "ok. 230 m", wskazując na konieczność ścisłego ustalenia tej odległości. Podał, że mieszka w odległości ok. 50 m od fermy, a budowa tak wielkiego zbiornika na gnojowicę będzie stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców oraz spowoduje zanieczyszczenie środowiska. Zarzucił ponadto stronie, że zmieniła profil produkcji bez legitymowania się stosownymi decyzjami i sprzecznie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie ustanowienia tymczasowego statutu uzdrowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że odwołujący się swój interes prawny wywodzi z faktu zameldowania w M. oraz prowadzenia rozbudowy budynku mieszkalnego. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia krąg podmiotów (poza wnioskodawcą) ustala się według zasad ogólnych, czyli zgodnie z art. 28 k.p.a.). O istnieniu interesu prawnego decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na środowisko. Ustaleń w tym zakresie dokonuje się na podstawie akt sprawy, a w szczególności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stroną w tym postępowaniu może też być właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska. Organ odwoławczy ustalił, że odwołujący się wraz z żoną rozbudowują dom położony na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...] i [...]. Działki te nie graniczą bezpośrednio z terenem, na którym realizowane będzie sporne przedsięwzięcie. Ponadto z treści sporządzonego na potrzeby tego postępowania raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że oddziaływanie to ograniczy się do terenu będącego we władaniu inwestora. Poza tym terenem nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm w zakresie ochrony powietrza oraz gospodarki odpadami, nawozami naturalnymi, gospodarki wodno-gruntowej i emisji hałasu. Wobec powyższego B. i G. S. nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony, gdyż nie legitymują się interesem prawnym w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. W skardze do Sądu I instancji, B. i G. S. stwierdzili, że są strona postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej inwestycji. Stroną w tym postępowaniu są bowiem osoby, na których nieruchomości może wpływać oddziaływanie planowanej inwestycji, przy czym nie dotyczy to wyłącznie osób bezpośrednio sąsiadujących z fermą trzody chlewnej, lecz także osób, którym funkcjonowanie fermy zagraża obniżeniem wartości posiadanych nieruchomości. Wskazali, że Minister Ochrony Środowiska poinformował ich o możliwości odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zakwestionowali ponadto legalność funkcjonowania hodowli trzody chlewnej i dokonanej przebudowy budynków chlewni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko krąg podmiotów posiadających interes prawny jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji i obejmuje nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Uzasadnione to jest zasięgiem negatywnego oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. Organ prowadzący to postępowanie ma zatem obowiązek ustalić w oparciu o raport oddziaływania danej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu i dlaczego. Jeżeli bowiem planowana inwestycja mogłaby szkodliwie oddziaływać poza terenem, którym dysponuje inwestor, to podmioty, których taka uciążliwość może dotknąć, mają interes prawny uczestniczenia w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkować zgody na realizacje tej inwestycji. Z treści raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika natomiast, że planowana inwestycja nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. Odnośnie emisji zanieczyszczeń do powietrza powstałych w wyniku funkcjonowania zbiornika na gnojowicę (w szczególności emisji odorów, w tym amoniaku), w dokumencie tym wykazano że poza granicami gospodarstwa inwestora nie zostaną przekroczone dopuszczalne maksymalne wielkości tej substancji i dopuszczalne wielkości dla stężeń średniorocznych na poziomie terenu. Wykazano ponadto, że uciążliwości akustyczne tej inwestycji będą nieznaczne i wywołane będą pracą urządzeń pompujących gnojowicę. Przedsięwzięcie to nie będzie natomiast oddziaływać na środowisko w zakresie gospodarki odpadami i wodno-ściekowej oraz przy prawidłowo prowadzonej gospodarce gnojowicą, nie wystąpią negatywne oddziaływania na glebę. Nie stwierdzono w związku z powyższym konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zdaniem autorów analizowanego raportu zarówno budowa jak i eksploatacja zbiornika nie powinna powodować ponadnormatywnej uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że w dokumentacji uzupełniającej do wniosku inwestora znajduje się mapa ewidencyjna, z której wynika, że możliwa strefa bezpośredniego oddziaływania zbiornika nie obejmuje nieruchomości skarżących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i G.S. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego. W zarzucie kasacyjnym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, tj. art. 28 k.p.k". poprzez błędne uznanie przez organ administracji, że skarżący nie mają w niniejszej sprawie interesu prawnego, a zatem nie przysługuje im przymiot strony postępowania. Z tych względów strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, błędnie podniesiono w zarzucie kasacyjnym naruszenie "art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, tj. art. 28 k.p.k. poprzez błędne przez organ administracyjny, że skarżący nie mają w niniejszej sprawie interesu prawnego a zatem nie przysługuje im przymiot strony postępowania". Wynika to z tego, że powinien w istocie kasator powołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto także błędnie powołano w zarzucie kasacyjnym art. 28 k.p.k., który oczywiście nie ma tu zastosowania. Dopiero z uzasadnienia skargi kasacyjnej – chociaż są w nim także zrzuty w dalszym ciągu naruszenia art. 28 k.p.k. – wynika, że chodzi w istocie o art. 28 k.p.a. Powyższe okoliczności prawne i faktyczne powodują chaotyczność i niespójność skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione tylko w uzasadnieniu kasacyjnym, które podlegają rozpoznaniu (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Po drugie, całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Wynika to z tego, że zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Oznacza to, że konieczną przesłanką do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek wynikający z normy prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych, stąd w świetle wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresie także pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z kolei z jednolitej linii orzecznictwa wynika, że jeżeli uregulowanie statusu strony danego postępowania administracyjnego należy wyprowadzić z przepisów prawa materialnego to art. 28 i 29 k.p.a. są to przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 634/06, Lex nr 325255). Ponadto w tej sprawie Sąd I instancji orzekł, że z ustaleń przedmiotowego raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że projektowana inwestycja nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. Natomiast w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza powstałych w wyniku funkcjonowania zbiornika na gnojowicę (w szczególności emisji odorów, w tym amoniaku), w raporcie stwierdzono, że poza granicami gospodarstwa inwestora nie zostaną przekroczone dopuszczalne maksymalne wielkości tej substancji jak i dopuszczalne wielkości dla stężeń średniorocznych na poziomie terenu. Sąd I instancji właściwie także orzekł, że unormowanie z art. 85 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) nie wprowadziło odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami lecz tylko przed określonymi substancjami w powietrzu. Należy podkreślić, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru. W polskim systemie prawnym rodzaje substancji wprowadzanych do powietrza i ich dopuszczalne poziomy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz.U. Nr 87, poz. 796) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 1, poz. 12). Natomiast w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji określonych wyżej przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji zasadnie także orzekł, że z ustaleń raportu wynika, że uciążliwości akustyczne projektowanej inwestycji będą nieznaczne i wywołane pracą urządzeń pompujących gnojowicę. Nie stwierdzono w nim również obowiązku ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ budowa jak i eksploatacja zbiornika nie powinna powodować ponadnormatywnej uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z kolei w dokumentacji uzupełniającej do wniosku inwestora znajduje się mapa ewidencyjna, z której wynika, że możliwa strefa bezpośredniego oddziaływania zbiornika nie obejmuje nieruchomości skarżących. Oznacza to, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice nieruchomości inwestora, czyli brak jest przesłanek z art. 28 k.p.a. do uznania skarżących za stronę tego postępowania. Natomiast, w świetle art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona. Dlatego też, ponieważ skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem inwestora z dnia 9 lutego 2007 r., organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, wbrew zarzutowi kasacyjnemu. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.