I OSK 2566/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Gminy Miasta Toruń o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10 w sprawie ze skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Toruń na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę o wznowienie postępowania Pismem z 12 sierpnia 2015 r. Gmina Miasta Toruń wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10, jako podstawę wniesienia powołując art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a." Stan sprawy przedstawia się następująco: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na wniosek K. O., decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...]: 1) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] października 1955 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" w Toruniu, stanowiącym własność B. H.; 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1958 r. nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa w części dot. działki nr [...] o pow. 0,130 ha, działki nr [...] o pow. 0,6042 ha oraz dz. nr [...] o pow. 0,8078 ha; 3) stwierdził, że ww. orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] września 1958 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w stosunku do działki nr [...] o pow. 0192 ha oraz w stosunku do dawnej parceli M. nr [...] o pow. 0,2663 ha i dawnej parceli M. nr [...] o pow. 0,3558 ha. W wyniku wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Minister, decyzją z [...] września 2009 r. nr [...], uchylił swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r. w całości i orzekł: 1) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Rolnictwa Nr [...] z [...] października 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "[...]" w Toruniu, stanowiącym własność B. H., 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1958 r. nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa w części dot. działki nr [...] o pow. 0,6042 ha, działki nr [...] o pow. 0,9078 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0192 ha w zakresie dot. udziałów gminy Miasta Toruń (14780/41057), 3) stwierdził, że ww. orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] września 1958 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0130 ha, działki nr [...] o pow. 0,0192 ha w zakresie dotyczącym udziałów K. F. i T. G. (10301/41057) i w zakresie udziałów M. i K. K. (147810/41057) oraz w stosunku do dawnej parceli M. nr [...] o pow. 0,2663 ha oraz dawnej parceli M. nr [...] o pow. 0,3558 ha i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia w tej części z uwagi na fakt, iż wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Na skutek skargi Gminy Miasta Toruń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1891/09: 1) uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2009 r. w części dot. pkt 2 i 3, 2) oddalił skargę w pozostałej części, 3) zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Miasta Toruń 457 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa sądowego. Przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1958 r. było to, że Sąd uznał, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi podstawę do wznowienia postępowania co do orzeczenia o przejęciu takiego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu wnieśli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz K. O., a Naczelny Sąd Administracyjny, uznając je za zasadne, wyrokiem z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10: 1) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dot. punktów 1 i 3 i oddalił skargę, 2) zasądził od Gminy Miasta Toruń zwrot kosztów postępowania na rzecz obu podmiotów wnoszących skargi kasacyjne. Naczelny Sąd obszernie uargumentował stanowisko, że stwierdzenie nieważności zarządzenia o przymusowym zarządzie stanowi podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, a nie przesłankę wznowienia postępowania. W skardze o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego w/w wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Miasta Toruń, powołała jako podstawę wznowienia art. 272 § 1 p.p.s.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina podkreśliła, że wyrok został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod poz. 702, 21 maja 2015 r. i wyjaśniła: Skoro Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 3 listopada 2010 r., uznał, że zaskarżona przez Gminę decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2009 r., stwierdzająca nieważność orzeczenia z [...] września 1958 r. o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, jest zgodna z prawem, tym samym uznał, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., co oznacza, że stosował ten przepis. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania tego przepisu, przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu. Trybunał nakazał także dokonanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Od wydania orzeczenia Ministra Rolnictwa z 1958 r. do chwili orzekania o nieważności upłynął znaczny czas, a na jego podstawie Skarb Państwa nabył własność przedsiębiorstwa, zatem wykładnia art. 156 § 2 zgodna z zaleceniami Trybunału mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie zatem art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania. K. O. wniósł o oddalenie skargi o wznowienie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, zaś kwestionując zasadność podstawy wznowienia, tj. powoływania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wyjaśnił: Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do dwóch zasad konstytucyjnych, zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), wskazał na konieczność rozpoznania każdej sprawy indywidualnie, rozważenia, której z zasad dać pierwszeństwo i przez pryzmat wszystkich okoliczności sprawy rozstrzygnąć czy pozostawić w mocy rażąco wadliwą decyzję, czy też stwierdzić jej nieważność, mimo upływu lat. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2010 r. świadczy o tym, że w sprawie zasada praworządności powinna być uwzględniona w pierwszej kolejności i nie powinny zostać w obrocie decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym, leżącym u podstaw wyroku Trybunału chodziło o ochronę interesu obywatela i Trybunał wyjaśnił, że mimo wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy chronić interes obywatela. W sprawie niniejszej decyzje o przejęciu majątku na rzecz Skarbu Państwa wydano z rażącym naruszeniem prawa, a na podstawie decyzji właściciel przedsiębiorstwa ani jego następca nie nabyli żadnego prawa, ani ekspektatywy, a wręcz przeciwnie właściciel został pozbawiony prawa własności. Z uzasadnienia wyroku Trybunału płynie jednoznaczny wniosek, że pewne korzystne dla obywatela stany prawne, które powstały przed laty na skutek wadliwych decyzji nie powinny być wzruszane, nawet jeżeli decyzje były wadliwe. W świetle tego wyroku niezrozumiałe jest stanowisko Gminy, że interes Skarbu Państwa ma być chroniony poprzez zastosowanie zasady zaufania obywatela do Państwa. Upływ czasu nie powinien sanować wadliwych decyzji, na podstawie których Skarb Państwa nabył prawo, gdyż to właśnie podważałoby istotę zaufania obywatela do Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesienie skargi o wznowienie postępowania powoduje, że na wstępie musi być zbadana jej dopuszczalność, zatem zachowanie wymogów, o których mowa w art. 280 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), "p.p.s.a." Zgodnie z art. 281 p.p.s.a. na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia, może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć to badanie z rozpoznaniem sprawy. W niniejszej prawie Naczelny Sąd dokonał takiego połączenia. Skarga o wznowienie postępowania, aby mogła być uznana za dopuszczalną musi zostać wniesiona w terminie przewidzianym w art. 277 p.p.s.a. i mieć za podstawę jedną z przesłanek wznowienia, wskazanych w art. 271–273 p.p.s.a., jak wynika z ww. art. 280 § 1 p.p.s.a. Gmina Miasta Toruń jako podstawę wznowienia wskazała art. 272 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Jako orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego Gmina wskazała wyrok z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dotyczący niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. Wyrok ten został opublikowany 21 maja 2015 r. w Dz.U. z tego roku pod poz. 702. Skarga o wznowienie postępowania została wniesiona 12 sierpnia 2015 r. Stwierdzić należało, że skarga o wznowienie postępowania Gminy Miasta Toruń spełniała wymogi formalne i należało ją rozpoznać co do meritum. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy i nie powoduje zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 k.p.a., natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art. 272 § 1 p.p.s.a., tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego. Jeśliby jednak uznać, że w związku z tym wyrokiem można żądać wznowienia postępowania, wskazując jako jego podstawę ww. art. 272 § 1 p.p.s.a. to zwrócić należy uwagę na intencję tego wyroku. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela. Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Trybunał wydawał ten wyrok na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślał, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. W sprawie z niniejszej skargi o wznowienie postępowania stwierdzona została nieważność orzeczenia o przejściu na własność Państwa mienia obywatela – Przedsiębiorstwa B. H.. Występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania Gmina Miasta Toruń stała się właścicielem mienia przedsiębiorstwa na skutek przejęcia go przez Skarb Państwa z rażącym naruszeniem prawa i przekazania następnie Gminie. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją bowiem wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. była ochrona obywatela. Skutkiem stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa następca prawny właściciela może odzyskać przynajmniej cześć mienia, przejętego wadliwie i to rażąco wadliwie i to ochrona jego odzyskanego prawa znajduje oparcie w zasadach konstytucyjnych, o których mówił Trybunał w swoim wyroku. W sprawie zatem nie wystąpiła w istocie przesłanka wznowienia postępowania sądowego, o której mowa w art. 272 § 1 p.p.s.a. i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny skargę o wznowienie oddalił, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a.