II SA/Bk 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia [...].07.2009r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 98, art. 104 ust. 1 i 3 i art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art.104 §1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.732 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. O. o umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, odstąpił od żądania zwrotu części świadczenia nienależnie pobranego w wysokości 1.465, 36 zł i odmówił odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. za okres od 1 lipca 2007 do 30 czerwca 2008 r. w kwocie 19.500 zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż z kontrolnego wywiadu środowiskowego oraz z zebranych dokumentów wynika, że K. O. jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2010 r. z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie, który stanowi jej dochód. W domu pomocy społecznej w J. została umieszczona na mocy postanowienia Sądu Rejonowego V Wydział Rodzinny i Nieletnich w B. z dnia [...] czerwca 2005 r. W maju 2007 roku wnioskodawczyni sprzedała działkę wraz z zabudowaniami za kwotę 30.000 zł uzyskując w ten sposób jednorazowy dochód przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego. W związku z tym, iż odpłatność za pobyt wnioskodawczyni w Domu Pomocy Społecznej była w tym czasie pokrywana przez Urząd Gminy w M., Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił kwotę nienależenie pobranego świadczenia w wysokości 20.028,36 zł z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. i określił sposób jego zwrotu. Wnioskiem z 8 czerwca 2009 r. Pani K. O. zwróciła się o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, podnosząc, że pieniądze ze sprzedaży działki chce przeznaczyć na remont domu znajdującego się w K., gdzie zamierza zamieszkać, a remont tego domu jest warunkiem opuszczania domu pomocy społecznej, wyznaczonym przez sąd. Jak ustalił dalej organ, wniosek zainteresowanej o zmianę postanowienia o przyjęcie do domu pomocy społecznej został przez sąd oddalony bez sporządzenia pisemnego uzasadnienia. Tym niemniej, analizując akta sprawy, organ uznał, że stan zdrowia Pani K. O. uniemożliwia samodzielną egzystencję, a przebywając w domu opieki społecznej ma zapewnione wszystkie niezbędne potrzeby do prawidłowego funkcjonowania. Podsumowując organ stwierdził, że nie widzi uzasadnionych podstaw do całkowitego umorzenia nienależenia pobranego świadczenia. W związku zaś z tym, iż stronie ze sprzedaży domu pozostała kwota 19.500 zł za uzasadnione organ uznał umorzenie nienależnie pobranych świadczeń do wysokości przekraczającej tę kwotę. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. O. wnosząc o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ze pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. w wysokości 20.028,36 zł. Uzasadniając złożone odwołanie wskazała, że w jej odczuciu najistotniejsza dla rozstrzygnięcia była ocena możliwości powrotu odwołującej do środowiska. W związku zaś z tym, że stan zdrowia odwołującej ulega systematycznej poprawie, jest szansa aby zamieszkała w swoim domu w K., ale możliwość ta zaistnieje dopiero po jego remoncie. Końcowo Pani O. stwierdziła, że odstąpienie od zwrotu nienależenie pobranego świadczenia jest uzasadnione, albowiem warunkuje dalsze pozytywne zmiany w jej życiu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 98 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Powołany przepis w zdaniu drugim zawiera odesłanie do art. 104 ust. 4, zgodnie z którym w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Analizując powyższy przepis w kontekście przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, iż rozpoznając sprawę ma obowiązek uwzględnić aktualny stan prawny i faktyczny, nie może natomiast opierać rozstrzygnięcia na zdarzeniach przyszłych, niepewnych i nie popartych żadnymi dowodami, ani zapewnieniem. Co prawda, jak podała skarżąca, stan jej zdrowia uległ poprawie, jednakże, jak wynika z opinii sądowo – psychiatrycznej, nadal powinna przebywać w domu pomocy społecznej. Tak też orzekł Sąd Rejonowy w B. V Wydział Rodzinny i Nieletnich, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. oddalił wniosek K. O. o zmianę orzeczenia o przyjęcie do domu pomocy społecznej. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że celem pomocy społecznej jest udzielanie pomocy w zaspokajaniu bieżących potrzeb osób i rodzin, mających problemy życiowe, materialne i rodzinne, a jej zadaniem jest racjonalne gospodarowanie środkami finansowymi, by można było udzielić wsparcia jak największej liczbie osób potrzebujących. Dlatego też niezasadnym i sprzecznym z interesem społecznym byłoby pozostawienie w dyspozycji odwołującej wszystkich środków uzyskanych w sposób nienależny. Z powyższą decyzją nie zgodziła się K. O. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, SKO wydając zakwestionowaną decyzję nie uwzględniło okoliczności, które przemawiają za pozytywnym rozpoznaniem jej wniosku, a mianowicie, iż wyremontowanie domu w K. jest jednym z warunków zmiany postanowienia sądu o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej umożliwienie jej przeprowadzenia remontu domu, czy tez wspieranie i motywowanie jej do podejmowania działań mających na celu powrót do środowiska nie stoi w żadnej sprzeczności z celami i zadaniami pomocy społecznej. Tym bardziej, że odebranie skarżącej posiadanych środków finansowych będzie skutkowało brakiem właściwych warunków mieszkaniowych, a w konsekwencji pozostawaniem jej w Domu Pomocy Społecznej do końca życia. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, że nieuzasadnione jest pokrywanie całości opłat za pobyt w placówce przez organ, w sytuacji gdy osoba umieszczona w takiej placówce dysponuje własnymi zasobami pieniężnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosowanie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. za okres od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2008 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 16 cytowanej ustawy świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W myśl zaś art. 98 tej ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu (art. 104 ust. 4). Z przepisów tych wynika, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji w sprawie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie nie występują przesłanki, które powodują, że organ ma do czynienia z sytuacją szczególną, o której mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wówczas, bowiem przepis ten nakłada na organ orzekający dodatkowe obowiązki dotyczące zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy. Z dyspozycji cytowanego przepisu art. 104 ust.4 wynika, że decyzja w sprawie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że w gestii organu jest odmowa albo przychylenie się do wniosku strony, jednakże organ nie dysponuje dowolnością przy wydawaniu takiego rozstrzygnięcia. Organ winien, bowiem tak uzasadnić rozstrzygnięcie, aby adresat decyzji był przekonany, iż wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione oraz że organ zbadał w sposób wyczerpujący wszystkie przesłanki przemawiające za konkretnym rozwiązaniem. Tym bardziej, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, jest on, bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009r., III SA/Gl 1421/08, Lex nr 484073 oraz WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008r., V SA/Wa 2408/07, Lex nr 480552). Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dość szczegółowo zbadały stan faktyczny, co skutkowało, przy orzekaniu o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. za okres od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2008 r., przekroczeniem granic przyznanej im swobody orzekania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż świadczenie podlegające zwrotowi udzielone zostało skarżącej nienależnie. Rolą organu była zaś ocena, czy zachodzi szczególny przypadek, upoważniający do odstąpienia od żądania takiego zwrotu w szczególności zaś, czy żądanie zwrotu stanowić będzie dla skarżącej nadmierne obciążenie lub też zniweczy skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a w szczególności mając na względzie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby. Należy przy tym pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna również w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się. Ponadto z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Wskazanie na przypadek szczególny powoduje, że na podstawie tego przepisu katalog indywidualnych spraw, w których osoby zobowiązane do zwrotu świadczenia nienależnego domagają się odstąpienia do żądania tego zwrotu, można podzielić na przypadki zwykłe oraz właśnie przypadki szczególne (W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 390). Przepis nie precyzuje co oznacza przypadek szczególny, tak więc organ powinien ocenić indywidualnie sytuację każdej osoby ubiegającej się o zastosowanie względem niej dobrodziejstwa wynikającego z ust. 4 art. 104 ustawy. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, z rozpoznanym schorzeniem psychicznym: schizofrenia niezróżnicowana, zespół Barlowa. Niepełnosprawność skarżącej ma charakter czasowy do 31 grudnia 2010 r. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. V Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2005r. została przyjęta do Domu Pomocy Społecznej w J., gdzie przebywa do chwili obecnej. W dniu 26 czerwca 2007 r. skarżącą sprzedała należącą do niej nieruchomość wraz z zabudowaniami za kwotę 30.000 zł. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, środki uzyskane ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, chciałaby przeznaczyć na remont domu rodzinnego w K., w szczególności wymianę instalacji elektrycznej, pokrycia dachowego, a w dalszej kolejności ocieplenie budynku. Przeprowadzenie remontu domu jest o tyle istotne, że już teraz przebywa tam okresowo, a zgodnie z opinią sądowo – psychiatryczną z dnia 24 kwietnia 2009 r. wyremontowanie domu jest jedynym z warunków zmiany postanowienia Sądu o przyjęciu do domu pomocy społecznej, a w konsekwencji powrotu skarżącej do domu rodzinnego. Organy obu instancji nie odniosły się do jednak do treści powoływanej przez skarżącą - opinii, wskazując jedynie, że Sąd Rejonowy w B. Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. oddalił wniosek skarżącej o zmianę orzeczenia o umieszczeniu w domu pomocy społecznej(sygn. akt [...]). Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołuje się na aktualną opinię sądowo – psychiatryczną stwierdzając, że stan zdrowia skarżącej uległ wprawdzie poprawie, jednak powinna nadal przebywać w domu pomocy społecznej, tym niemniej w aktach administracyjnych brak jest takiej opinii. Skoro, zatem organy nie dysponowały opinią z dnia 24 kwietnia 2009 r., nie mogły w sposób prawidłowy odnieść się do argumentów skarżącej zawartych we wniosku, odwołaniu, a następnie powtórzonych w skardze. W ocenie Sądu, przeanalizowanie aktualnej opinii sądowo – psychiatrycznej i wniosków w niej zawartych, na które konsekwentnie powołuje się skarżąca, miało kluczowe znaczenie przy orzekaniu o odstąpieniu od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Jeżeli, bowiem faktycznie, stan zdrowia skarżącej jest dobry, a wyremontowanie domu rodzinnego jest jedynym warunkiem niezbędnym do opuszczenia przez nią domu pomocy społecznej i powrotu do samodzielnego życia w środowisku, to okoliczność ta, zdaniem Sądu, może uzasadniać odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Tym bardziej, że pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się takich osób, jak skarżąca. Skład orzekający opowiada się również za poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "(...) jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny" (wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 roku sygn. akt II SA 2036/01, Lex nr 82004, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku sygn. akt II SA 2880/99, Lex nr 79239). Oczywiście nie znaczy to, że organ w każdym przypadku ma obowiązek pozytywnego rozstrzygnięcia, zależy to bowiem od należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu petenta rozumianych jako konkretne, zindywidualizowane okoliczności. W aspekcie przedmiotowej sprawy, należy zgodzić się również z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 roku sygn. akt II SA 1800/06 (Lex nr 320931), że w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania (analogicznie: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 roku sygn. akt V SA 3718/00 ONSA 2002/3/124). Reasumując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dość szczegółowo zbadały stan faktyczny, co skutkowało, przy orzekaniu o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w J. za okres od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2008 r., przekroczeniem granic przyznanej im swobody orzekania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia o żądaniu zawartym we wniosku skarżącej, stosownie do przytoczonych wyżej wskazówek. W myśl, bowiem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa organ administracji obowiązany jest wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona, bowiem dopiero dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, w tym przypadku normy art.104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a)