I OSK 1146/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 9/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddali skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta Poznański odmówił L. S. i S. S. zwrotu nieruchomości położonej w Poznaniu, stanowiącej ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], arkusz mapy [...], obręb Z., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania wskazując, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1976 r. L. i S. S. sprzedali w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], stanowiąca działki nr [...],[...] i [...] o łącznym obszarze 6.43,90 ha, zgodnie z planem realizacyjnym rozbudowy Wytwórni [...] przy ul. [...]. Okoliczność, czy nieruchomość jest obecnie wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powyższa nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu Z. stanowi w części chodnik, który zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych, i zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich stanowi od 1 stycznia 2002 r. drogę publiczną - ul. [...], na odcinku od ul. [...] rondo do ul. [...]. Cały obszar przedmiotowej działki znajduje się w liniach rozgraniczających tej ulicy. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. W wyniku złożonego odwołania przez L. S. i S. S., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchyli decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że na spornej nieruchomości nie została wybudowana droga. W protokołach oględzin oraz pismach Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania podkreślono, że przedmiotowa działka stanowi część projektowanej ulicy [...], jest polną drogą nieurządzoną (nieprzejezdną), porośniętą dziką trawą i pojedynczymi drzewami samosiejkami. Wskazano, że południowa część działki stanowi urządzony chodnik asfaltowy, który jest łącznikiem, dojściem do osiedla. Pozostała część działki stanowi ugór. Na całej długości działki znajdują się urządzenia podziemne uwidocznione na mapie zasadniczej. W świetle zgromadzonego materiału nie są wiarygodne twierdzenia ZDM wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. informujące o wykonywaniu na przedmiotowej działce w 1983 r. robót drogowych tj. nawierzchni asfaltobetonowej i chodnika bitumicznego. Wskazuje na to załącznik graficzny do decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Poznaniu z [...] marca 1985 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ulicy [...] w Poznaniu od ul. [...] do ulicy [...] (obecnie [...]), w którym znajduje się stwierdzenie oznaczone datą [...] października 1994 r., że należy uwzględnić przebieg projektowanego tramwaju i pętli tramwajowej wg załącznika graficznego. Powyższe dotyczyło również chodnika i projektowanych przystanków. Nie znajduje uzasadnienia i potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, iż okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku, gdy nieruchomość ta stanowi drogę publiczną. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na wybudowaniu ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy zakopanie na tym terenie kabla wysokiego napięcia. Nie jest również równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę. Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zatem dokonać bezspornych ustaleń czy na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości. W zaskarżonej decyzji brak takich ustaleń. Ustalenia te dotyczą tylko aktualnego stanu nieruchomości, z których wynika jedynie, że na spornej nieruchomości znajdują się urządzenia infrastruktury podziemnej. Decyzja nie zawiera faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu. Oddalając skargę Miasta Poznań na powołaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że argumentację co do niedopuszczalności orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, należy odnieść do drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdzie w art. 4 pkt 1 i 2 zdefiniowano drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, tj. w wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Działka nr [...] od dnia 1 stycznia 2002 r. stanowi drogę publiczną. Jednakże tylko ustalenie, iż wywłaszczona działka stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Natomiast samo zaliczenie drogi do dróg publicznych w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, iż jest ona drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Samo otrzymanie kategorii drogi publicznej nie oznacza, iż mamy faktycznie do czynienia z drogą. Z oględzin dokonanych na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] czerwca 2006 r. wynika, iż działka od strony północno wschodniej jest zagospodarowana - wysiano trawnik, wzdłuż którego na całej długości przebiega chodnik utwardzony asfaltem o szerokości 3 m. Dalej na nieruchomości znajduje się pas ugoru. Od strony zachodniej działki na całej długości, 15 metrów od podnóża skarpy ugór z pojedynczymi drzewami samosiejkami oraz pojedynczymi wysypiskami gruzu. Natomiast kolejne oględziny z dnia [...] listopada 2008 r. wykazały, że południowa część działki stanowi urządzony chodnik asfaltowy oraz że od strony północnej chodnika znajduje się pas drogi nieurządzonej (nieprzejezdnej). Organ odwoławczy zasadnie zatem uchylił decyzję Starosty i nakazał mu dokładne ustalenie stanu faktycznego. Budowa ulicy musi się bowiem wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonywanie takiego obiektu budowlanego. Nie można uznać, iż równoznaczne z wybudowaniem drogi jest wyasfaltowanie chodnika. Chodnik stanowi część drogi, ale to nie oznacza, iż jego wybudowanie spowoduje, że taki obiekt automatycznie jest drogą publiczną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do ustalenia, iż na przedmiotowej działce znajduje się chodnik oraz, że zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich na przedmiotowej działce znajduje się droga publiczna. Nie jest jednak wystarczające do przyjęcia, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co w następstwie uzasadniało odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Definicja drogi zawarta w ustawie o drogach publicznych traktuje jako drogę budowlę przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Natomiast na przedmiotowej działce znajduje się droga polna nieutwardzona, nieprzejezdna porośnięta chwastami i drzewami. Również przeznaczenie tego terenu w przyszłych planach pod ulice nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu. Tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2011 r. złożyło Miasto Poznań zarzucając naruszenie: - art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwie przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez uznanie, że działka nr [...] nie jest użytkowana jako droga publiczna, - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 §2 oraz art. 12 i art. 16 kpa poprzez nie uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. i niewłaściwym przyjęciu przez Sąd, że organ drugiej instancji zasadnie uznał, iż Starosta Poznański nie rozpoznał merytorycznie sprawy w znacznej części i w związku z tym zaszła konieczność ponownej oceny co do dokonania ustaleń, czy na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku z budową ulicy - co narusza również ogólne zasady postępowania administracyjnego: zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę szybkości i prostoty - gdyż orzeczenie Sądu i decyzja Wojewody Wielkopolskiego przyczynią się do znacznego wydłużenia postępowania administracyjnego, pomimo merytorycznego rozpoznania sprawy przez Starostę Poznańskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego i Sądu, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda wskazał szereg dowodów, na których oparł się organ pierwszej instancji w toku prowadzonego przez siebie postępowania, które potwierdzają przeznaczenie gruntu przy ul. [...] jako drogę publiczną. Sąd nie podał argumentów przemawiających za uznaniem dowodów będących podstawą ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Starostę Poznańskiego za niewiarygodne. Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej działki jest nie tylko jej przeznaczenie pod projektowaną rozbudowę układu transportowego ulicy [...], lecz fakt, że działka nr [...] stanowi od dnia 1 stycznia 2002 r. część drogi publicznej i zlokalizowany jest na niej chodnik. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot chodnika oraz infrastruktury podziemnej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznania za zbędną nieruchomość w świetle art. 137 tej ustawy. Kodeks postępowania administracyjnego sprowadza możliwość kasacyjnego orzekania przez organ drugiej instancji tylko do sytuacji wyjątkowych związanych z brakiem w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ powinien podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę albo decyzję o umorzeniu postępowania. Uciekanie się do orzeczenia kasacyjnego przez Wojewodę Wielkopolskiego w oparciu o art. 138 §2 kpa (w wypadku, gdy kwestia przeznaczenia gruntu przy ul. [...] jako drogi publicznej została wyjaśniona) - jest nieprawidłowością działania prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, a także do zbędnego przewlekania załatwienia sprawy, co nie daje się pogodzić z zasadą szybkości i prostoty postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. podzielił argumentację Sądu pierwszej instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych, jako przepisów prawa materialnego, w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji niezrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot. Tymczasem, naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego może polegać na niewłaściwym jego zastosowaniu, albo na błędnej jego wykładni. Niewłaściwe zastosowanie polega zaś na zastosowaniu przepisu prawa do sytuacji nieobjętej jego hipotezą, natomiast błędna wykładnia polega na niewłaściwym rozumieniu bądź też na nieprawidłowym dokonaniu wykładni danego przepisu. Zarzuty skarżącego kasacyjnie o naruszeniu powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie spełniają którejkolwiek z przedstawionych postaci ich naruszenia. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje bowiem na błędną ocenę stanu faktycznego, jakiej miał dokonać organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. Argumentacja ta nie została jednak odzwierciedlona zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego w zakresie błędnych ustaleń faktycznych, dlatego zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych należy uznać za chybione. Zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretowały wskazane przepisy prawa, i jest to zbieżne z ich rozumieniem przez skarżącego kasacyjnie. Odmiennie jednak od skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż ustalony stan faktyczny w postaci niezrealizowania drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zobowiązuje organ orzekający w pierwszej instancji do właściwego ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości spełnia warunki uznania go za powstanie drogi publicznej, jako budowli w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest bowiem budowla określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2a ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją. Wybudowanie chodnika, jak również ułożenie liniowej infrastruktury technicznej (pomijając, czy infrastruktura ta służy utrzymaniu drogi, jako budowli) nie wyczerpuje ustawowego pojęcia drogi. Chodnik, stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, stanowi oczywiście element drogi, ale nie wyczerpuje powstania drogi, jako obiektu budowlanego w terytorialnym zakresie pasa drogowego. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał – przy ustalonym stanie faktycznym przez organ odwoławczy – konieczność ustalenia, w jakim terytorialnie zakresie pasa drogowego powstała droga publiczna w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 i art. 2a ustawy o drogach publicznych, aby okoliczność ta mogła stanowić przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości lub jej części. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 §2 oraz art. 12 i art. 16 kpa nie znajduje uzasadnienia, ponieważ przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób naruszenia tych przepisów stanowi jedynie polemikę z ustaleniami organu odwoławczego i jego oceną zawartą w zaskarżonym wyroku. Zaistnienie drogi publicznej nie sprowadza się bowiem do nadania kategorii drogi publicznej wydzielonemu terenowi, jak również do ustalenia takiego przeznaczenia gruntu w planie miejscowym. Jak to już wyżej wskazano, powstanie drogi publicznej polega na powstaniu obiektu budowlanego spełniającego wymogi określone w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił konieczność wyjaśnienia tej okoliczności przez organ pierwszej instancji, ponieważ jest to kluczowa okoliczność dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości lub jej części, dlatego jej wyjaśnienie przez organ odwoławczy naruszałoby art. 136 kpa i w konsekwencji pozbawiło strony postępowania dwuinstancyjnej oceny tych okoliczności zgodnie z art. 15 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.