II SAB/Ol 68/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej odsetek za zwłokę w wypłacie należnego uposażenia płatnego z góry oddala skargę. Raportem z dnia "[...]" A. Z. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego o zwrot należnego uposażenia, którego wypłatę zawieszono na mocy decyzji, które utraciły moc, wraz z należnymi odsetkami. Z żądaniem tym zwrócił się ponownie pismem z dnia "[...]". Pismem z dnia "[...]" A. Z. zwrócił się ze skargą do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na bezczynność Dyrektora AŚ w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wypłatę odsetek. Następnie A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w rozpatrzeniu wniosku z dnia "[...]" o wypłatę ustawowych odsetek z powodu zwłoki w wypłacie należnego uposażenia płatnego z góry. Jako podstawę swojego działania skarżący wskazał art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Zarzucił, iż organ w ogóle nie ustosunkował się do zgłoszonego żądania, nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie, ani innego aktu o odmowie jej wydania. Z tego też względu wniósł o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego do wydania decyzji administracyjnej bądź aktu o odmowie jej wydania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego stwierdził, iż żądanie wydania decyzji administracyjnej w kwestii odsetek nie ma podstaw prawnych. Wskazał, iż decyzją personalną z dnia "[...]" funkcjonariuszowi wypłacono część uposażenia, którego wypłata została zawieszona na czas zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na okres od "[...]" do "[...]". Pieniądze zostały przelane na konto funkcjonariusza w dniu "[...]". Organ podał, że A. Z. pismem z dnia "[...]" i kolejnym z dnia "[...]" zażądał zwrotu należnego uposażenia wraz z odsetkami. Dyrektor jednostki poinformował skarżącego pismami z dnia "[...]","[...]" i "[...]"oraz "[...]", że roszczeń o wypłatę odsetek może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy, ponieważ przepisy ustawy o Służbie Więziennej nie regulują prawa do wypłaty odsetek w przypadku opóźnienia w wypłacie należnego uposażenia. W piśmie procesowym z dnia "[...]" skarżący ustosunkowując się do stanowiska organu podniósł, iż może domagać się wydania decyzji w sprawie na podstawie przepisów ustawy o Służbie Więziennej: art. 103, art. 96 ust. 1 i 2, art. 97 i art. 101 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 2 i 3 oraz na zasadzie art. 104 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stwierdził, że nawet gdyby argumentacja organu była słuszna, że sprawa o odsetki może być rozstrzygnięta przed sądem pracy, to roszczenie z tego tytułu może być dochodzone przed tym sądem dopiero, gdy organ zajmie w tej sprawie stanowisko w decyzji administracyjnej, o którą to skarżący wystąpił. Podkreślił, że bez znaczenia jest, jakie będzie zawarte w niej stanowisko, bowiem gdy odsetki te będą zbyt niskie lub organ odmówi ich ustalenia i wypłaty, to strona może dochodzić ustalenia ich wysokości przed sądem pracy, ale jedynie wówczas, gdy organ wyda w tej sprawie prawne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przed wniesieniem skargi do sądu A. Z. wyczerpał tryb przewidziany w powołanym wyżej przepisie, gdyż złożył zażalenie (skargę) do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odsetek . W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do oceny czy w sprawie zgłoszonego przez skarżącego żądania wypłaty odsetek od uposażenia organ zobowiązany był wydać decyzję bądź uwzględniającą żądanie, bądź odmawiającą wypłaty (co w ocenie skarżącego stanowiłoby podstawę do wniesienia stosownego powództwa do sądu powszechnego), czy też nie miał obowiązku wydawać decyzji w żądanym zakresie. . Wskazać należy, iż zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 w/w ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 w/w ustawy rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy, decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadnym jest zauważyć, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub nie podjął innej nakazanej prawem czynności. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu czy dokonania czynności. Jednak skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie, w której przepis prawa administracyjnego nie zobowiązuje organu administracji publicznej do wydania któregokolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W szczególności sąd administracyjny nie jest władny rozpoznać skargi na bezczynność, która dotyczy roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący upatruje bowiem bezczynności organu w braku władczego rozstrzygnięcia jego wniosku o wypłatę odsetek od uposażenia. Przy czym obie strony zdają się być zgodne, iż roszczeń z tego tytułu strona może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy. Z pisma skarżącego z dnia "[...]" wynika, iż jest on przekonany, że skutecznie z pozwem może wystąpić tylko wówczas, gdy wskazany organ zajmie władcze rozstrzygniecie w sprawie. Ponadto w ocenie skarżącego do wydania decyzji w sprawie obligują organ powołane przez niego przepisy o Służbie Więziennej oraz art. 104 § 1 i 2 kpa. Stanowisko skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przepisy obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej nie regulują prawa do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Roszczenia z tego tytułu funkcjonariusz może dochodzić natomiast na zasadach ogólnych, na podstawie art. 481 Kodeksu cywilnego. Odsetki od nieterminowo wypłacanego uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom służb mundurowych (również tych, których podstawę prawną stanowią przepisy szczególne) co do zasady mają cywilnoprawny charakter, a tym samym spór o ich zapłatę stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kpc, więc co do zasady sprawa ta podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Właściwość innych organów w rozpoznaniu sprawy cywilnej może wynikać z przepisów szczególnych (art. 2 § 3 kpc), przy czym wyłączenie sprawy cywilnej spod kompetencji sądu powszechnego musi być wyraźne (por. wyrok SN z 2 lipca 2008r., sygn. akt II PK 8/08). Na tle niniejszej sprawy oznacza to, iż organ administracyjny mógłby władczo rozstrzygnąć w przedmiocie odsetek od uposażenia w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdyby przepis administracyjnego prawa materialnego wyraźnie upoważniał go do tego. Ustawa o Służbie Więziennej nie zawiera jednak takich regulacji. Z unormowań art. 31 tej ustawy wynika, iż w formie decyzji administracyjnej przełożony służbowy orzeka w sprawach osobowych funkcjonariusza, wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tą regulacją przez sprawy osobowe należy rozumieć m.in. ustalenie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Treść tego przepisu nie pozwala zatem wnioskować, aby na jego podstawie ustawodawca upoważnił właściwego przełożonego funkcjonariusza do orzekania w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, która to materia co do zasady należy do kognicji sądu powszechnego. Skoro ustawa o SW nie zawiera regulacji, które uprawniałyby organ do orzekania w kwestii odsetek od nieterminowo wypłacanych należności ze stosunku służbowego, to organ administracji publicznej nie ma podstaw do rozstrzygania o odsetkach w procesowej formie decyzji administracyjnej. Takie działanie stanowiłoby naruszenie właściwości przedmiotowej organu, co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Powyższą interpretację obowiązujących przepisów co do poddania przez ustawodawcę sporów o odsetki kognicji sądu powszechnego zdaje się potwierdzać rządowy projekt ustawy o Służbie Więziennej (druk nr 2062), którego proces legislacyjny jest obecnie w toku. Rozdział 20 tego projektu ustawy dotyczy rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Nowela ta przewiduje wprost prawo do otrzymania przez funkcjonariusza odsetek ustawowych w przypadku nieterminowej wypłaty uposażenia i dodatków do tego uposażenia (art. 226), precyzując jednocześnie, iż spory z tego tytułu rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 219). Zaznaczyć przy tym można, iż proponowany projekt nowelizacji nie stanowi zmiany obowiązujących dotychczas przepisów ustawy o SW w zakresie dochodzenia roszczeń o odsetki, a jedynie jednoznacznie uściśla kwestię dotychczas nie wymienioną wprost w tej ustawie. Proponowana nowelizacja stanowi potwierdzenie powyższej wykładni przepisów ustawy o SW, zgodnie z którą sprawy dotyczące odsetek od wypłaty zaległego świadczenia funkcjonariuszowi SW nie podlegają rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadnym jest wyjaśnić skarżącemu, iż skoro sprawa odsetek od uposażenia funkcjonariuszy SW ma charakter cywilny i podlega właściwości sądu powszechnego, to w tym aspekcie łączący strony (funkcjonariusza z organem jako pracodawcą) stosunek prawny ma charakter cywilny. Z tego powodu wszystkie sprawy związane z realizacją wypłaty żądanych odsetek powinny być załatwiane na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Cywilnoprawny charakter sprawy wypłaty odsetek od uposażenia należnego funkcjonariuszowi SW przesądza o równości praw i obowiązków stron tego stosunku prawnego. Nie można zatem wywodzić, iż organowi przysługuje w omawianym zakresie jakiekolwiek władztwo administracyjne. Dyrektor Aresztu Śledczego nie może działać w tym względzie jako organ administracji publicznej, ale jako pracodawca i z tego powodu może wypowiedzieć się w sprawie zgłoszonego roszczenia jedynie w zwykłej formie pisemnej. Wobec przedstawionego stanowiska, skoro organ nie miał obowiązku wypowiadać się w kwestii odsetek w formie decyzji administracyjnej, nie może pozostawać w bezczynności w wydaniu tej decyzji, co powoduje uznanie skargi za niezasadną. W tym stanie rzeczy Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.