III SA/Wr 861/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. G. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku skarżącej Gminy o dofi- nansowanie projektu pod nazwą "[...]" postanawia: odrzucić skargę. Z dokumentacji sprawy wynika, że projekt zgłoszony do dofinansowania przez Miasto Gminę B. G. – o którym mowa w sentencji niniejszego orzeczenia – został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa D. Jednakże uchwałą z dnia [...] r. (Nr [...] ), podjętą przez tą jednostkę zarządzającą w sprawie wyboru projektów w trybie konkursowym do dofinansowania w ramach Działania 6.2 Turystyka aktywna w Priorytecie VI Wykorzystanie i promocja potencjału turystycznego i kulturowego D. Ś.("Turystyka i Kultura") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata [...], projekt Gminy został umieszczony jedynie na liście rezerwowej. Po uzyskaniu informacji o takiej właśnie kwalifikacji – i wymianie dodatkowej korespondencji z jednostką zarządzającą – Gmina B.G. wezwała Zarząd Województwa D. (w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Gminy, w toku procesu kwalifikowania do dofinansowania, jej projekt uzyskał zbyt mało punktów. Jego umieszczenie na liście rezerwowej strona uznała za wyraz oceny negatywnej. W odpowiedzi na wezwanie stwierdzono brak podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa. Umieszczenia projektu na liście rezerwowej nie można utożsamiać z negatywną opinią tego projektu. Właśnie dlatego system operacyjny nie przewiduje w tym wypadku żadnych środków odwoławczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zakwestionowała działanie Zarządu Województwa D., polegające na negatywnej ocenie wniosku strony, co miałoby się wyrażać w jego umieszczeniu na liście rezerwowej. Zarzucono w związku z tym naruszenie art. 30a-30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez pozbawienie strony środka odwoławczego. Gmina zażądała stwierdzenia na tej podstawie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. (instytucję zarządzającą, w rozumieniu przepisów ustawy). W uzasadnieniu skargi podjęto również merytoryczną polemikę w odniesieniu do punktacji przyznanej projektowi strony skarżącej w toku kwalifikowania go do dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Przedmiotowy zakres sądowej kontroli wyznacza w niniejszej sprawie przede wszystkim norma art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W takich przypadkach sądy stosują środki przewidziane w owych ustawach szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a. Takim szczególnym aktem normatywnym dopuszczającym kontrolę sądów administracyjnych jest – między innymi – znajdująca niewątpliwie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., przywoływana w dalszych wywodach jako "ustawa"), co wynika zresztą wprost z art. 30c ust. 1 in fine tej ustawy. Procedura zaskarżania czynności jednostek zarządzających do sądów administracyjnych została określona zwłaszcza w art. 30b-30e ustawy. Wypada w pierwszej kolejności zwróci uwagę na postanowienie art. 30e, stosownie do którego przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w ustawie i to z jednoznacznym zakazem stosowania: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. Z takiego uregulowania wynika niezbicie, że rozwiązania przewidziane w ustawie stanowią lex specialis względem wchodzących w ogóle w rachubę przepisów p.p.s.a. Jako szczególne, przepisy ustawy muszą być zatem interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest więc ich rozszerzająca wykładnia. Na podstawie ustawy, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w wypadku wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie (art. 30c ust. 1). Sam legislator wymaga przy tym konieczność uwzględnienia w systemie co najmniej jednego środka odwoławczego, który musi przysługiwać wnioskodawcy "w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b ust. 2 ustawy). System, na podstawie którego procedował Zarząd Województwa w rozpoznawanym przypadku, przewiduje środek odwoławczy, przysługujący zainteresowanym podmiotom wyłącznie jednak w sytuacji negatywnej oceny zgłoszonego przez nich projektu, co skutkuje niedopuszczeniem go do dalszego etapu – kwalifikowania projektów do dofinansowania. System, o którym mowa, spełnia zatem wymóg minimalny, przewidziany w art. 30b ust. 2 ustawy. Nieuprawnionym – z dwóch co najmniej powodów – zabiegiem, jaki dokonała skarżąca Gmina, jest potraktowanie zakwalifikowania jej projektu na listę projektów rezerwowych (do dofinansowania) jako przejawu negatywnej oceny, uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Po pierwsze, nie można opierać takiego twierdzenia (co czyni strona) na treści Komunikatu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie zmienionych wytycznych tegoż Ministra w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 53, poz. 753). Komunikaty ministerialne i zawarte w nich wytyczne nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mają one wyłącznie wewnętrzny charakter i z tej przyczyny nie mogą także wiązać sądów. Po drugie, sam prawodawca rozróżnia jednoznacznie oba etapy procedowania jednostek zarządzających w sprawie dofinansowania zgłoszonych projektów: wpierw dokonywane są oceny projektów, a tylko projekty, które uzyskały pozytywne oceny są następnie kwalifikowane do dofinansowania. Wspomniane etapy zostały wyodrębnione w art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym dopiero łączne (spójnik "i" oznacza koniunkcję) spełnienie obu wymagań: uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny a potem – jego zakwalifikowanie do dofinansowania uprawnia dopiero do zawarcia umowy o dofinansowanie. Legislator dopuścił możliwość wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego tylko w wypadku negatywnej (celowe podkreślenia składu orzekającego) oceny zgłoszonego projektu (art. 30b ust. 1 ustawy), co – jak już wcześniej zauważono – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też system realizacji programu operacyjnego nie przewiduje środków odwoławczych na etapie kwalifikowania projektów do dofinansowania. Zamiast takiego środka, strona wykorzystała więc instytucję przewidzianą w art. 52 § 3 p.p.s.a., wzywając jednostkę zarządzającą do usunięcia rzekomego naruszenia prawa. Uszło jednak uwagi Gminy, że zastosowanie tego przepisu zostało expressis verbis wyłączone przez legislatora w przywoływanym już wcześniej art. 30e ustawy. Wynika z tego, że jedynymi środkami odwoławczymi, których wcześniejsze wykorzystanie umożliwia zaskarżenie czynności (aktu) jednostek zarządzających do sądu administracyjnego, są przewidywane w systemie realizacji programów operacyjnych środki uruchamiane w wypadku negatywnego zaopiniowania konkretnego projektu, w znaczeniu wcześniej podanym. Skoro system, na kanwie którego procedowano w niniejszej sprawie, nie przewiduje środków zaskarżenia, które dotyczyłyby etapu następnego (po uzyskaniu pozytywnej oceny, co miało miejsce w przypadku projektu strony skarżącej), tzn. etapu kwalifikowania wniosków zgłoszonych wniosków do dofinansowania, jest oczywiste, że takie rozwiązanie eliminuje w konsekwencji właściwość sądu administracyjnego, określoną w art. 30c ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu skarga do sądu przysługuje bowiem wyłącznie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych (kolejne podkreślenie Sądu) w systemie. W konkluzji należy stwierdzić, że skoro sprawa nie należała do kognicji Sądu (znacznie w tym wypadku ograniczonej w regulacjach przyjętych w przedstawionych przepisach ustawy), skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.