II SA/Bd 925/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2010r. sprawy ze skargi M. i L P. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w T. z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a s a d n i e n i e: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], decyzją z [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 104, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), dalej powoływany jako: kpa; art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, nakazał skarżącym doprowadzenie budynku warsztatu krawieckiego usytuowanego przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami technicznymi poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych w ścianie usytuowanej w odległości 3 m do granicy od strony posesji nr [...] przy ul. [...], w terminie do 1.08.2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że wskutek przeprowadzonej w dniu [...].04.2009 r. kontroli stwierdził, że ściana wschodnia przedmiotowego budynku z usytuowanymi w niej otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 3 m od granicy z nieruchomością ul. [...] w [...]. Nadto ustalił, iż wymiary budynku w obrysie ścian zewnętrznych są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ wyjaśnił, że skarżąca przedłożyła kopię zaświadczenia nr [...] z dnia [...].12.1989 o zgłoszeniu do użytku warsztatu krawieckiego z częścią socjalną i kotłownią przy ul. [...] w [...]. Powyższe zaświadczenie zostało wydane w oparciu o zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, w którym skarżący oświadczyli, iż warsztat krawiecki został wydany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ uznał jednak, że przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, gdyż otwory okienne i drzwiowe powstały w ścianie u oddalonej o 3 m od granicy działki, co jest niezgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późno zmianami). W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77 i 107 kpa, poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów sprawy, co ich zdaniem uniemożliwia zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, które z uwagi na regulacje intertemporalne nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący wywodzili, że budynek, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany w obecnym kształcie ponad 20 lat temu, na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i posadowiony zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Zaznaczyli, że zarówno posadowienie obiektu, jak i wykonane w nim otwory okienne i drzwiowe zostały zatwierdzone przez Urząd Miejski w [...], co potwierdza zaświadczenie z dnia [...] grudnia 1989 r. Niezrozumiałym w ocenie skarżących jest analizowanie warunków technicznych przedmiotowego obiektu w oparciu o przepisy, które w momencie jego posadowienia nie obowiązywały. Ponadto skarżący podnieśli, że przywołana w decyzji podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest błędną, albowiem jak wynika z jego treści, dotyczy sytuacji, w których uprzednio zostało wydane postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło!!! Natomiast jak wynika z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ten przepis dotyczy sytuacji, w których roboty budowlane są prowadzone, a nie zostały zakończone 20 lat wcześniej. Skarżący zarzucili też organowi brak dokonania analizy zastosowanych przepisów rozporządzenia z 2002 r., a w szczególności jego § 12. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, decyzją z [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanego decyzją obowiązku, wyznaczając nowy termin na jego wykonanie do dnia 30 października 2009 r. i utrzymał w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: Obowiązujące, zarówno w chwili realizacji inwestycji jak i obecnie, przepisy nie zezwalają na usytuowanie obiektu warsztatu krawieckiego ze ścianą z oknami i drzwiami w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej. Argument skarżących, iż zarówno posadowienie obiektu jak i wykonane w nim otwory okienne i drzwiowe zostały zatwierdzone przez Urząd Miejski w [...], co potwierdza, wg nich, zaświadczenie z dnia [...] grudnia 1989 jest nietrafny. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. znak [...] jest potwierdzeniem zgłoszenia do użytku warsztatu krawieckiego z częścią socjalną i kotłownią przy ul. [...] w [...] i nie stanowi dokumentu zatwierdzającego powyższe odstępstwa dokonane w zrealizowanym ww. obiekcie. Zauważyć należy, że w decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji z [...] kwietnia 1989 r. zobowiązano inwestora – skarżącą do zgłoszenia po zakończeniu budowy, w Wydziale Geodezji, celem sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej oraz uzyskanie pozwolenie na użytkowanie warsztatu. Skarżący wskazują, że obiekt został wybudowany w obecnym kształcie ponad 20 lat temu na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, i posadowionego zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Jak jednak wynika z dokumentacji projektowej rzeczony obiekt, zlokalizowany winien być w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej, natomiast wg dokonanych pomiarów (protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2009 r.) odległość ta wynosiła 3 m. Wyjaśnić należy, że w okresie realizacji spornej inwestycji, obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które w § 12 ust. 1 nakazywały zachowanie odległości, co najmniej 4 m od granicy działki dla budynków mieszkalnych i gospodarczych, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej posiadała otwory okienne i drzwiowe. Organ nadzoru budowlanego I instancji, prowadząc postępowanie naprawcze, w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i nakazując wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Upoważniał go do tego art, 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wg którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone wart. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art, 50 ust. 1. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Czynili zarzut naruszenia prawa materialnego przez brak uwzględnienia § 12 ust. 2, rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późno zm.). Podtrzymali też zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie skarżących w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, które przewidują posadowienie budynku od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 metry, w sytuacji, kiedy budynek od strony granicy działki ma okna, na co pozwala ich zdaniem przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, z którego wynika, iż należy zachować odległość 8 metrów między budynkiem istniejącym a projektowanym, co w sprawie zachodzi. Zdaniem skarżących błędne jest organu administracji, iż realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. Wyjaśnili też, że na sąsiedniej działce istniał budynek a więc istniała prawna możliwość na zlokalizowanie planowanej inwestycji w odległości mniejszej niż 4 m przy zachowaniu odpowiednich warunków - co zostało wykonane w trakcie realizacji inwestycji. Podnieśli, że powyższe potwierdza dokumentacja projektowa, z której wynika, iż budynek ma zostać posadowiony w odległości 3 m od granicy nieruchomości. Zaznaczyli też, że zaskarżona decyzja wskazuje tylko przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia i nie odnosi się do innych obowiązujących w 1989 r. przepisów. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zgodził się z argumentem skarżących, że w okresie realizacji spornej inwestycji, obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jednakże zdaniem organu, skarżących obowiązuje § 12 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje zachowanie 4 metrowej odległości od granicy działki dla budynków posiadających otwory okienne i drzwiowe. Zdaniem organu, przepis ustępu 2 tego §, umożliwiający zmniejszenie odległości budynku od granicy działki, dotyczy jedynie obiektów na etapie ich projektowania, kiedy właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł zezwolić na powyższe odstępstwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2, w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Według wskazanego uregulowania, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 lit. b (co w sprawie nie zachodzi), zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1., właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z powyższych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym nałożenia na skarżących obowiązku zamurowania otworów okiennych i drzwiowych, było istnienie jednej z sytuacji określonej w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z tego przepisu, chodzi tu o sytuacje, kiedy wykonanie robót budowlanych odbyło się: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organy obu instancji wskazały na zaistnienie ostatniej z powyżej przedstawionych sytuacji, tj. na wybudowanie budynku skarżących w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie Sądu, powyższe ustalenie organów nie było prawidłowe i naruszało przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, oraz 107 § 1 i 3 kpa. Zgodnie z zawartymi w tych przepisach zasadami, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Organy te są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (art. 77 § 1), co winno zostać uwidocznione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, która winna zawierać w uzasadnieniu faktycznym sprawy wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w uzasadnieniu zaś prawnym - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Tymczasem wbrew powyższym przepisom, organy nie wykazały zaistnienia sytuacji określonej w przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na uznanie, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W pozwoleniu tym, tj. decyzji z 3 kwietnia 1989 r., stwierdzono, że miejsce i poziom posadowienia obiektu winien być zgodny z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a obiekt winien być wykonany zgodnie z załączonym projektem technicznym. Żadna ze stron postępowania nie przedłożyła ani załączonego do decyzji projektu technicznego, ani też planu realizacyjnego, przez co nie sposób jest ustalić dochowania zgodności posadowienia budynku z warunkami, o których mowa w pozwoleniu na budowę. Załączone do akt sprawy mapki (vide: k. 12 – 14 akt administracyjnych organu I instancji), nie wyjaśniają spornego problemu, przede wszystkim dlatego, ponieważ nie stanowią dokumentu do którego odwołuje się pozwolenie na budowę. Ponadto nie wynika z nich ani data ich powstania, ani przeznaczenie, pomijając już, że nie wpisano na nich odległości budynku gospodarczego od granicy działki. Podobnie też miejsce posadowienia budynku gospodarczego, nie jest określone w dostarczonym przez skarżących projekcie technicznym zamiennym warsztatu krawieckiego. Brak jest też przesłanek do uznania, że skarżący posadowili swój budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, tj. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Rozporządzenie to w § 12 regulowało odległości usytuowania budynku od granicy działki. Przy omawianiu powyższej regulacji trzeba zauważyć, że z wykładni językowej powyższego przepisu, wynika, iż dotyczy on jedynie budynków mieszkalnych i gospodarczych położonych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Tymczasem budynek skarżących jest budynkiem gospodarczym, który nie jest położony na terenie gospodarstwa rolnego. Analiza treści § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, prowadzi jednak do uznania, że przepis § 12 omawianego rozporządzenia ma zastosowanie również do budynków gospodarczych usytuowanych również poza obszarem gospodarstw rolnych. Przepis § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. Przepis wprowadza niewątpliwie wyjątek od reguły, o czym świadczy użyte słowo: "dopuszcza się". Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że pierwsze jego zdanie odnosi się do budynków gospodarczych usytuowanych poza gospodarstwem rolnym. Skoro tak, to użyte w tym przepisie w stosunku do takich budynków słowo: "dopuszcza się", oznacza, że wyjątek usytuowania budynku gospodarczego na działce niebędącej gospodarstwem rolnym musi odnosić się do reguły dotyczącej usytuowania budynku gospodarczego na terenie również niebędącym gospodarstwem rolnym, albowiem w innym przypadku przepis ten nie miałby uzasadnienia. Nie byłaby bowiem możliwa taka interpretacja omawianego zdania pierwszego przepisu § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, że wprowadza ono uregulowanie mające odbiegać od reguły, w sytuacji, kiedy reguły nie dałoby się odszukać. Po dojściu więc do konkluzji, że przepis § 12 omawianego rozporządzenia, ma zastosowanie również do budynku gospodarczego skarżących, można było powrócić do poprzedniego nurtu rozważań w przedmiocie zarzucanego skarżącym przez organy, nieprawidłowego posadowienia budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, tj. w w/w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Rozporządzenie to przewidywało zasadę sytuowania budynków w odległości, co najmniej 4 m od granicy działki, ze zmniejszeniem odległości do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust. 1). Do określonych jednak sytuacjach faktycznych, rozporządzenie to wprowadziło możliwość zmniejszenia ustalonych wyżej odległości, co przewidywał przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowił, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W świetle treści powyższego przepisu nie można postawić tezy o usytuowaniu budynku stron w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. By można było zarzucić inwestorowi złamanie prawa (pomijając zagadnienie zgodności usytuowania budynku z planem i projektem), organy musiałyby wykazać brak warunków do zastosowania zacytowanego wyżej przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia w momencie budowy budynku. Możliwość zmniejszenia odległości budynku od granicy działki, związana była z istniejącą zabudową na sąsiedniej działce, w odległości większej niż 4 m od granicy działki, o ile odległość między budynkiem istniejącym a budynkiem skarżących nie jest mniejsza niż 8 m. Okoliczności te nie zostały jednak objęte ustaleniami faktycznymi organów. Tymczasem dokonanie ustaleń w tym zakresie pozwoli stwierdzić, czy budynek gospodarczy skarżących został usytuowany zgodnie z w/w przepisem, czy też nie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wyeliminować stwierdzone uchybienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Koszty zastępstwa procesowego określono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm).