VII SA/Wa 1931/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. M. - F.P.U.M. Baraki i Kontenery na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] B. i K. – D. M. pozwolenia na budowę dwóch budynków hal montażowych kontenerów na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w M. przy ul. [...] i [...] – sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia organowi I-ej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w/w obiektów złożono 22 czerwca 2007r. W dn. 2 sierpnia 2007r. Starosta W. postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał inwestora do uzupełnienia uchybień projektu budowlanego i wobec niewykonania obowiązku decyzją wydaną [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Starosta W. postanowieniem nr [...] wydanym [...] zobowiązał inwestora do usunięcia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki. Obowiązek ten został wykonany i Starosta W. decyzją nr [...] wydaną [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją wydaną [...] i sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji – z uwagi na jej wydanie w zawieszonym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowaniu. Rozstrzygając ponownie sprawę Wojewoda W. pismem z 7 marca 2009r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę przez złożenie decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego od zarządcy drogi i oryginału mapy do celów projektowych potwierdzający wykonanie projektu zagospodarowania na jej kopii oraz poprosił inwestora o przedstawienie (wobec braku szczegółowego opisu technologicznego dotyczącego montażu baraków) jednoznacznej informacji od organu ochrony środowiska Burmistrza Miasta M. o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo o przedłożenie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku uznania przez właściwy organ konieczności jej uzyskania. Przy piśmie z 6 maja 2009r. inwestor złożył decyzję na lokalizację zjazdu i oryginał mapy z projektem zagospodarowania działki oraz wyjaśnił że okres oczekiwania na stanowisko organu ochrony środowiska uniemożliwia złożenie tego dokumentu w określonym terminie. Wobec tego Starosta W. po ponownym rozpatrzeniu wniosku decyzją nr [...] wydaną [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane z uwagi na niewykonanie obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowlanej nałożonego na inwestora pismem z 7 marca 2009r. – odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Organ I instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku inwestora jest budowa dwóch budynków hal montażowych kontenerów, w których zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym odbywać się będzie: transport samochodowy, transport wózkami widłowymi, cięcie blachy, spawanie elementów, skręcanie elementów, wiercenie otworów w elementach w celu powstania kontenerów i baraków blaszanych. Jak wynika z przedłożonej przez strony dokumentacji fotograficznej na przedmiotowej działce znajdują się również stare i zniszczone kontenery, które można się domyślać będą poddane obróbce w celu przywrócenia ich do stanu używalności (czyszczenie ze starej farby i korozji, malowanie itp.). Dokumentacja fotograficzna przedstawia również różnego rodzaju pojemniki po środkach chemicznych, które mogą być używane w w/w procesie. Po analizie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko § 3 ust. 1 pkt 14 i 15, w których odpowiednio instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych oraz instalacje do produkcji kotłów, zbiorników, kadzi lub innych pojemników z blachy organ uznał, że na podstawie przedłożonego projektu budowlanego nie może jednoznacznie stwierdzić czy inwestycja polegająca na montażu baraków i kontenerów przy użyciu, cięcia, spawania, wiercenia oraz ewentualnie czyszczenia i malowania przy użyciu środków chemicznych nie będzie wymagała procedury środowiskowej. Dodatkowo brak informacji dotyczącej ewentualnego oddziaływania projektowanej inwestycji uniemożliwia określenie obszaru oddziaływania inwestycji na przyległe sąsiednie tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ powołał treść art. 35 ustawy Prawo budowlane i podał, że organ I instancji nie wykonał dyspozycji tego przepisu, tj. stwierdzając braki wniosku o pozwolenie na budowę organ I instancji (wbrew obowiązkowi wynikającemu z ust. 3 cyt. przepisu) nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia braków tylko pismem informacyjnym wezwał inwestora do przedstawienia informacji od organu ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o błędnie przeprowadzone postępowanie administracyjne pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, czy inwestycja wymaga przeprowadzenia procedury zawartej w przepisach dotyczących ochrony środowiska . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła firma [...] B. i K. – D. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Starosty W. nr [...] z [...] pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 art. 77 § 1, 80, 104 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły dlatego skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] wydana [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylająca decyzję Starosty W. z [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę organowi I-ej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 kpa). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa bowiem wydanie decyzji przez Starostę W. o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane stanowi o naruszeniu przez ten organ prawa materialnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2 tegoż przepisu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tak więc, jeśli po złożeniu projektu budowlanego, o którego zatwierdzenie występowała strona skarżąca organ stwierdził nieprawidłowości, to winien dopełnić wymogu wskazanego w cytowanym wyżej art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Takiego postanowienia w prowadzonym postępowaniu organ nie wydał, nie było nim z pewnością pismo organu z 7 marca 2009r. Postanowienie wydane na w/w podstawie nie podlega co prawda samodzielnemu zaskarżeniu, ale trafność jego rozstrzygnięć oceniana jest w przypadku zarzutów wraz z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy – co podnosił skarżący – dysponował już wydanym przez Starostę postanowieniem uznającym konieczność oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, a także raportem przedstawionym przez inwestora. Jednakże postanowienie, które wskazuje skarżący zostało wydane przez Starostę w dniu [...], a więc już po zakończeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, a więc nie wywoływało skutków prawnych w tym postępowaniu i nie mogło być w związku z tym skontrolowane wraz z decyzją merytoryczną przez organ odwoławczy. Wydanie postanowienia po zakończeniu postępowania w I instancji pozbawiło strony tego postępowania możliwości zgłaszania własnych zarzutów odnośnie tego postanowienia do organu odwoławczego i oceny ich w aspekcie wydanej decyzji organu I instancji. Gdyby więc organ odwoławczy – co sugeruje skarżący – merytorycznie rozstrzygnął sprawę biorąc pod uwagę wskazane wyżej postanowienie Starosty z dnia [...] i przedstawiony przez skarżącego w wyniku jego wykonania raport oddziaływania inwestycji na środowisko – przeprowadziłby postępowanie w tej części jedynie w pierwszej instancji – co naruszałoby zasadę określoną w art. 15 kpa. Wobec powyższego – w ocenie Sądu należy uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.