II SA/Gl 870/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K. S. i M.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, które prowadził w sprawie potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 28 ust 1 Prawa budowlanego w związku z rozpoczęciem robót budowlanych na posesji nr [...] przy ul. [...] w S. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma H.S., zam. przy ul. [...] w S., przedstawiciela ustawowego małoletnich K. i M.S. współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości składającej się z m.in. z działek nr [...] i nr [...] oraz pisma Wojewody [...] z dnia [...]. W tym drugim piśmie poinformowano organ nadzoru budowlanego o toczącym się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej postępowaniu w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] oraz zmiany sposobu użytkowania tego obiektu na budynek mieszkalny. Wojewoda poinformował w nim także PINB, że w postępowaniu odwoławczym toczącym się w tej sprawie H.S. zarzucił rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na opisanym obiekcie z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym w oparciu o art. 32 ust. 4a tej ustawy domagał się wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie PINB podał, że postępowanie administracyjne wszczęte w opisanych okolicznościach należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała prowadzenie w budynku gospodarczym posadowionym przy ul. [...] w S. robót polegających na: odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie działowej, rozebraniu pieca kaflowego, zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego oraz uprzątnięciu gruzu powstałego w wyniku tych prac. W ocenie PINB przedmiotowe roboty nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Roboty te nie mieszczą się również w definicji przebudowy zamieszczonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz nie można ich zakwalifikować do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy. Od decyzji tej odwołanie wnieśli małoletni K. i M.S. zastępowani przez ich ojca H.S. domagając się jej uchylenia w całości. Przedstawiciel ustawowy odwołujących się zarzucił wydanie tej decyzji z naruszeniem procedury administracyjnej. W szczególności podał, że; - nie został zapoznany z projektem przedmiotowej decyzji przed jej wydaniem, - w toku postępowania PINB nie wystąpił do organów administracji architektoniczno-budowlanej o przekazanie mu dokumentacji projektowanej przebudowy ograniczając się jedynie do częściowej dokumentacji dostarczonej przez niego, - w dniu [...] odmówiono mu wglądu do akt sprawy, - nie zapoznano go z oświadczeniami i wyjaśnieniami złożonymi przez autora projektu przebudowy, - z akt sprawy nie wynika także, że organ wzywał projektanta do złożenia wskazanych wyżej wyjaśnień. Ponadto odwołujący się postawił także zarzuty, które określił mianem merytorycznych. W ramach tych zarzutów podał, że Prezydent Miasta S. udzielając pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku zatwierdził projekt budowlany określając, jakie roboty winny zostać wykonane na tym obiekcie. Tym samym celem kontroli, której się domagał on wraz z Wojewodą winno być ustalenie, czy zrealizowane roboty budowlane zmierzają do osiągnięcia celu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie czy stanowią one samowolę budowlaną, przebudowę lub remont. Zarzucił, że inspektor nadzoru budowlanego samodzielnie nie ocenił charakteru zrealizowanych robót w oparciu o sporządzoną wcześniej inwentaryzację obiektu. Autor odwołania uznał wreszcie, że zrealizowane roboty należało uznać za przebudowę, bowiem nie zostały one wymienione w przepisach art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego, a z żadnego przepisu nie wynika, że przebudowa ma miejsce tylko w przypadkach ingerencji w ściany nośne. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Uzasadniając to rozstrzygniecie organ odwoławczy zakwestionował jednak sformułowania zawarte w sentencji decyzji organu I instancji wskazując, że organ ten nie miał kompetencji do rozstrzygania czy w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. To wadliwe sformułowanie sentencji nie miało jednak – zdaniem [...]WINB - wpływu na wynik sprawy. W swojej decyzji PINB określił bowiem, jakie roboty stanowiły przedmiot postępowania oraz wskazał, że nie stanowiły one robót budowlanych uregulowanych przepisami Prawa budowlanego. Tym samym PINB prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku zapoznawać stron postępowania z projektem decyzji, a jedynie ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Nie było też potrzeby zapoznania się przez organ I instancji z pozwoleniem na budowę oraz .projektem budowlanym. W kwestii odmowy udostępnienia odwołującemu się dokumentacji sprawy [...]WINB wyjaśnił, że dopuszczenie przedstawiciela odwołujących się do czynnego udziału w postępowaniu mogło mieć miejsce dopiero po wykazaniu przez niego że reprezentuje on strony postępowania. Z adnotacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że po przedłożeniu stosownych dokumentów akta te udostępniono zainteresowanemu, co zostało potwierdzone jego podpisem. W kwestii oświadczeń złożonych w sprawie przez projektanta adaptacji obiektu organ wyjaśnił, że dokumenty te zostały włączone do akt sprawy z inicjatywy inwestorki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli małoletni K.S. i M.S. zastępowani przez ich ojca H.S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi opisane zostało w jakich okolicznościach doszło do wszczęcia postępowania w sprawie robot zrealizowanych w budynku gospodarczym położonym przy ul. [...] w S. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że bez wątpienia właścicielka tego budynku przystąpiła do robot opisanych w decyzji organów nadzoru budowlanego bez pozwolenia na budowę, co w związku z brzmieniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego winno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę określiła roboty budowlane, jakie inwestor musi wykonać, aby przebudować istniejący budynek gospodarczy na mieszkalny. Tym samym rozpoczęte roboty budowlane należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z czynnościami wskazanymi w decyzji o pozwoleniu na przebudowę, gdyż tylko wówczas można stwierdzić, czy inwestor naruszył prawo w sposób wykluczający możliwość wydania pozwolenia na budowę. Zgadzając się z poglądem [...]WINB, że kompetencje organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać w kontekście art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, skarżący wskazali jednak iż w tej sprawie nie można było pominąć wydanego pozwolenia na budowę chociaż decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. W dalszej części uzasadnienia skargi K. i M.S. zakwestionowali stanowisko orzekających w sprawie organów w świetle którego wykonanych przez inwestorkę robót nie można zaliczyć do robót budowlanych i wskazali na ich błędne zdefiniowanie. Jako przykład podali zakwalifikowanie przez organ opisanego w inwentaryzacji stropodachu jako sufitu podwieszanego. W ocenie skarżących późniejsze złożenie przez projektanta odmiennego oświadczenia dotyczącego tej kwestii należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż organ powinien oprzeć się w tej sprawie na oficjalnym dokumencie. Skarżący zakwestionowali także prawdziwość twierdzeń [...]WINB dotyczących braku wezwania do udziału w sprawie projektanta. Zdaniem skarżących "wszystkie odkucia, przekucia ścian, czy braki połączenia ścian z sufitem" zostały wykonane przez inwestora, a nie jak podano w protokole wcześniej. Wreszcie podnieśli, że w stanowiącym uzupełnienie odwołania piśmie z dnia [...], wskazali na przesłankę uzasadniającą wyłączenie pracownika organu I instancji od udziału w postępowaniu. Jeden z pracowników PINB prowadzący postępowanie w sprawie powinien zostać bowiem z niej wyłączony, a to z uwagi na wykonywanie dodatkowej pracy w charakterze pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz podejrzenie, że nieruchomość na której znajduje się stanowiący przedmiot postępowania budynek gospodarczy została sprzedana za pośrednictwem biura, w którym pracownik ten jest zatrudniony. Wydane w tej sprawie przez PINB postanowienie z dnia [...], którym odmówiono wyłączenia pracownika tego Inspektoratu nie wyjaśnia niczego w tej sprawie. Ponadto z uwagi na datę wydania tego postanowienia nie było możliwe jego zaskarżenie wraz z wniesionym odwołaniem od decyzji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację przemawiającą za utrzymaniem w mocy decyzji PINB. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że wskazane w uzasadnieniu decyzji prace nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co oznacza iż inwestor mógł do nich przystąpić w każdym czasie. Zdaniem [...]WINB procedowanie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę obiektu nie wyłącza praw właściciela do prowadzenia w tym czasie tego rodzaju robót, jednak ocenę czy prace takie pozostają w związku z wydawanym pozwoleniem na budowę należy pozostawić tym organom. W kwestii podniesionego zarzutu dotyczącego rozbiórki stropodachu budynku organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa dowodzi, że dach ten nie został naruszony. Oświadczenie projektanta, że zdemontowany został tylko szczątkowy sufit podwieszany potwierdza fakt rozebrania części ścianek działowych poddasza przez poprzedniego właściciela obiektu. [...]WINB wyjaśnił także, że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły postępowania w sprawie projektowanej przebudowy budynku lecz samowolnie wykonanych robót budowlanych stąd nie było potrzeby wzywania do udziału w sprawie projektanta, a złożone przez niego oświadczenia zostały dołączone z inicjatywy inwestora. W kwestii zarzutu dotyczącego wyłączenia pracownika PINB organ wskazał, że wniosek w tej sprawie został złożony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po upływie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz został on rozpoznany w ramach odrębnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. Postępowanie sądowoadministracyjne, w którego ramach sprawowana jest kontrola działalności administracji publicznej ustawodawca oparł jednak na zasadzie kontradyktoryjności, która zasadniczo odróżnia to postępowanie od postępowania administracyjnego. Kontrolę legalności działania czy bezczynności organów administracji sąd może bowiem przeprowadzić tylko na żądanie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Kwestia legitymacji skargowej została uregulowana w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zgodnie z § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi (np. wojewoda pełniący funkcję organu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego). Przytoczone uregulowania prawne nie pozostawiają wątpliwości, że w przypadku skargi wnoszonej przez osobę fizyczną konstrukcja legitymacji skargowej oparta została na podstawie ochrony indywidualnego interesu prawnego tej osoby, a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego. Powyższe zaś oznacza, że zaskarżona przez wnoszących skargę decyzja administracyjna musi dotyczyć ich interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. O "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy zaś wtedy, gdy jest on oparty w przepisach prawa. Tak rozumiany interes należy w pierwszym rzędzie wywieść z przepisów prawa materialnego, które w kontrolowanej sprawie zamieszczone zostały w pierwszym rzędzie w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ale może on zostać także wywiedziony z przepisów procesowych lub ustrojowych, jeżeli sąd ustali związek między przepisem prawa a zaskarżonym działaniem lub bezczynnością organu wykonującego administrację publiczną ( por. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 416-417: A. Kabat, Komentarz do art. 50 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). W doktrynie podkreśla się jednocześnie, że związek między przepisem prawa a kwestionowanym w skardze działaniem czy bezczynnością organu musi być bezpośredni w tym znaczeniu, że zaskarżone działanie lub bezczynność organu kształtuje uprawnienia lub obowiązki wnoszącego skargę (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 417). Wreszcie należy stwierdzić, że w przypadku skarg podmiotów wskazanych w pierwszej części przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. mogą one zostać skutecznie wniesione tylko w ich własnej sprawie administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji (w kontrolowanej sprawie był to organ nadzoru budowlanego) i indywidualny podmiot niepodporządkowany temu organowi ( T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Rosińska, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 214). Podkreślić jednocześnie należy, że legitymacja jednostki broniącej własnego, bezpośredniego interesu prawnego nie wymaga, poza szczególnymi uregulowaniami prawnymi, naruszenia tego interesu. Uprawnienia do żądania przeprowadzenia przez sąd kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wymaga jednak, aby skarżący miał własny interes prawny w jej wniesieniu, bowiem nie może ona mieć charakteru actio popularis, czyli skargi powszechnej. Skarżący winien mieć także interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Rosińska, op. cit. s. 214). Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że przedstawiciel ustawowy małoletnich skarżących utożsamiał ich interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję [...]WINB z interesem prawnym związanym z ich udziałem w innym postępowaniu administracyjnym. To toczące się równolegle przed organami administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie dotyczyło pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w S. Przedmiotowy budynek gospodarczy jest usytuowany, co w sprawie jest bezsporne, w granicy nieruchomości skarżących. Z tego też względu małoletnim K.S. i M.S. przysługiwał, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z tym przepisem stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten z oczywistych względów nie ma jednak zastosowania do postępowań toczących się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczących legalności zrealizowanych robót budowlanych. Wprawdzie orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w trybie jakich przepisów Prawa budowlanego zostało wszczęte i toczyło się przedmiotowe postępowanie to jednak biorąc pod uwagę zarówno żądania skarżących, jak i treść wystąpienia Wojewody [...] należy przyjąć, że zostało ono wszczęte w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (przystąpienie do przebudowy obiektu < robót budowlanych nie stanowiących budowy> bez pozwolenia na budowę). Właścicielom sąsiednich nieruchomości może przysługiwać status stron w tego rodzaju postępowaniach na ogólnych zasadach wynikających z art. 28 k.p.a. Oznacza to, że są oni stronami w takich postępowaniach, jeżeli posiadają interes prawny uzasadniający w nich ich udział w tym charakterze. Właścicielom sąsiednich nieruchomości będzie inaczej mówiąc przysługiwał status stron w przypadkach, gdy wykonane lub wykonywane roboty budowlane przynajmniej potencjalnie mogą oddziaływać na wyznaczoną przepisami prawa materialnego sferę ich uprawnień lub obowiązków. Tymczasem rodzaj robót zrealizowanych w budynku gospodarczym przy ul. [...] w S. dowodzi brak jakiegokolwiek związku z chronioną normami prawnymi sferą interesu prawnego skarżących. Legitymacji do wniesienia skargi na zapadłe w tym postępowaniu orzeczenie nie można też wywieść z doręczenia skarżącym przez PINB decyzji umarzającej postępowanie w tej sprawie, a nawet w rozpoznaniu przez [...]WINB ich odwołania od tej decyzji. Zaskarżona decyzja [...]WINB, którą utrzymano w mocy orzeczenie organu I instancji o umorzeniu postępowania, również nie dotyczyła chronionego przepisami prawa interesu skarżących, bowiem nie nakładała na nich żadnych obowiązków, nie ograniczała ich praw oraz nie dawała im żadnych uprawnień. Innymi słowy decyzją tą nie został ukształtowany stosunek administracyjnoprawny między skarżącymi a [...]WINB. Legitymacji skargowej K.S. i M.S. nie można także wywieść ze związku faktycznego, w jakim pozostawały omówione wyżej postępowania administracyjne toczące się przed różnymi organami, a w szczególności z kwestii ewentualnego zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Zasadnie zwrócił bowiem uwagę [...]WINB, że możliwość zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wynik przeprowadzonego przed tymi organami postępowania administracyjnego stanowić może zaś co najwyżej jeden z dowodów w sprawie o pozwolenie na budowę. Inaczej mówiąc skarżący mieli co najwyżej interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięć zapadłych w sprawie dotyczącej legalności robót zrealizowanych w sąsiednim budynku gospodarczym, jednak nie mieli interesu prawnego w domaganiu się przeprowadzenia przez Sąd kontroli tego postępowania. W tym stanie rzeczy z uwagi na brak związku między zaskarżoną decyzją a interesem prawnym skarżących Sąd nie był uprawniony do skontrolowania legalności decyzji [...]WINB, a wniesiona skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.