II SA/Gl 949/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku D. K. i P. K. wystąpili do Prezydenta Miasta S. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr 1, położona w S. przy ul. [...] W uzasadnieniu wniosku wskazany został art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa przepisy wprowadzające). Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej przejście przedmiotowej nieruchomości na własność gminy S. Następnie postanowieniem z dnia [...] roku organ ten podjął zawieszone postępowanie oraz datowaną na ten sam dzień decyzją nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i nie wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości drogowej przez gminę. W tym stanie rzeczy należało, zdaniem organu, uznać bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. Decyzja ta nie utrzymała się w obrocie prawnym, uchylona bowiem została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] roku, nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a., bowiem w postanowieniu zawieszającym postępowanie nie został określony termin, w jakim D. i P. K. winni byli wystąpić do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę własności nieruchomości drogowej. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...]r. kolejny raz zawiesił postępowanie w sprawie z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postanowieniu tym zobowiązano jednocześnie D. K. i P. K. do wystąpienia terminie 1 miesiąca do Wojewody [...] o wydanie omówionej wyżej decyzji deklaratoryjnej. Z postanowieniem tym nie zgodziła się D. K., która w zażaleniu z dnia [...] roku domagała się jego uchylenia w całości. W ocenie żalącej się orzeczenie to było bowiem przedwczesne. Jej zdaniem nałożenie obowiązku wystąpienia do Wojewody [...] winno zostać bowiem, poprzedzone postępowaniem ustalającym, jaka część nieruchomości została zajęta pod drogę oraz sporządzeniem stosownej mapy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu [...]roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne stały się z mocy prawa z dniem [...]roku własnością Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nabycie przez te jednostki prawa własności do tych nieruchomości wymaga potwierdzenia ostateczną decyzją wojewody. Tym samym – w ocenie organu wyższego stopnia - prawidłowo Prezydent Miasta S. uznał, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez określony podmiot publicznoprawny własności przedmiotowej nieruchomości stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji zażalenia organ wskazał, że nie można jej uznać za uzasadnioną, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy przepisy wprowadzające, jeżeli w postępowaniu o nabycie nieruchomości istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Określenie granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje zaś w decyzji wojewody w oparciu o projekt podziału. W skardze na to postanowienie D. K. domagała się jego uchylenia w całości lub przekazania sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając te żądania skarżąca opisała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość drogową przejęta przez gminę S. Podniosła, że nałożenie na nią obowiązku wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gminę wymaga sporządzenia planu podziału nieruchomości, co wiąże się z koniecznością zatrudnienia uprawnionego geodety. Tym samym nakładając przedmiotowy obowiązek Prezydent Miasta usiłuje przerzucić na nią koszty sporządzenia tego projektu. Jednocześnie organ gra na zwłokę nazywając ten problem zagadnieniem wstępnym, bowiem nałożenie obowiązku wystąpienia do wojewody o wydanie stosownej decyzji winiono mieć miejsce dopiero po sporządzeniu planu podziału nieruchomości. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w analogicznej sprawie dotyczącej odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa inną nieruchomość drogową położoną w S. gmina sama sporządziła plan jej podziału nie obarczając tym obowiązkiem właścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów podniesionych w zażaleniu do których odniósł się już w uzasadnieniu swojego postanowienia. W szczególności w uzasadnieniu tym wyjaśnił, że nieuzasadnione są obawy skarżącej dotyczące obciążenia jej kosztami podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem nie był bowiem, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami, że uzyskanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające decyzji, w której zostanie wskazany właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ), a co zatem idzie podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, stanowi wstępne zagadnienie prawne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania ( por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 roku, I OW 120/07, [w:] LEX nr 470968). Tym samym zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, za konieczne zawieszenie postępowania w sprawie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wątpliwości budzi jednak zasadność nałożenia na skarżącą i jej męża w punkcie drugim postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku obowiązku wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji wskazanej w art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające. Nie powinno ulegać wątpliwości, że przepis art. 100 § 1 k.p.a. należy stosować łącznie z unormowaniem zawartymi w art. 7 tej ustawy. Zasada prawdy obiektywnej sformułowana w tym ostatnio wskazanym przepisie nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zasada ta została rozwinięta w obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie oficjalności, zgodnie z którą organ administracji ma obowiązek nie tylko rozpatrzenia lecz także zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego nałożenie na strony postępowania obowiązku wystąpienia do innego organu administracji o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a., winno mieć co do zasady miejsce w przypadkach, gdy istnieją przeszkody natury formalnej bądź prawnej uniemożliwiające organowi prowadzącemu postępowanie wykonanie tej czynności. Z urzędu Sąd był jednak przede wszystkim zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, gdyż zostały one skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r., którym, zawieszono postępowanie w sprawie i nałożono omówiony wyżej obowiązek skierowane zostało bowiem do P. K., który zmarł w dniu [...] roku. Okoliczność tę Sąd ustalił w oparciu o skrócony odpis aktu zgonu nr [...] sporządzony przez Kierownika USC w S. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nie będącej stroną w sprawie skutkuje nieważnością takiego aktu. Na mocy art. 126 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień. Stwierdzenie wystapienia jednej z przyczyn nieważności decyzji lub postanowienia określonych w art. 156 k.p.a. obliguje zaś Sąd, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Na mocy zaś art. 135 tej ustawy należało także uznać, że niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy było także usunięcie z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...]roku. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta S. przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wezwie skarżącą do wskazania następców prawnych zmarłego wnioskodawcy. Jednocześnie organ ten kierując się dokonaną przez Sąd wykładnią art. 101 § 1 k.p.a. wystąpi do Wojewody [...] o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność postanowień organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na przepisach art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).