III SA/Po 946/09

Dnia 03 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi B. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ...r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... nr ..., II. zwraca skarżącej kwotę ... złotych tytułem nienależnie opłaconego wpisu, III. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania , IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. B. wniosła o umorzenie należności wynikającej z tytułu decyzji ZUS z 11 maja 2009 r., powołując się na swoją złą sytuację zdrowotną i majątkową. Wnioskodawczyni wskazała, że utrzymuje się wyłącznie z renty, choruje przewlekle i nie jest w stanie spłacić zaległej kwoty składek bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i zebraniu dowodów w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 20 sierpnia 2009 r., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 3 a i 3 b oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.) odmówił B. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2002 r. do grudnia 2004 r. w łącznej kwocie 7076,67 zł, w tym z tytułu składek – 4446,67 zł i odsetek liczonych na dzień 5 czerwca 2009 r. – 1291,00 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie chodzi o wierzytelności należne wobec ZUS po zmarłym mężu strony na skutek wydania w dniu 11 maja 2009 r. prawomocnej decyzji przenoszącej odpowiedzialność w tym zakresie na B. jako spadkobiercę. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności składek wymienione w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz brak przesłanek wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) - § 3 ust. 1 pkt 1-3, a ponadto decyzja w sprawie umorzenia składek oparta jest na konstrukcji "uznania administracyjnego" co oznacza, że Zakład może, ale nie musi umorzyć zaległości. B. pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu w kwocie 1227,59 zł (do wypłaty 1037,11 zł). Posiada zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości (6,50 zł miesięcznie), i kredytu bankowego (2600 zł – rata miesięczna 96,15 zł) oraz przedmiotowe zobowiązania po zmarłym mężu. Wg organu miesięczne wydatki związane z utrzymaniem domu wynoszą ok. 650 zł, przy czym organ wskazał, że część dokumentów mających potwierdzać ponoszone koszty nie została przedłożona w oryginale, co utrudnia uznanie ich jako dowód w sprawie. Organ podniósł, że wnioskodawczyni posiada dom mieszkalny o powierzchni 94 m2 oraz rachunek bankowy. Ponadto zobowiązana nie udokumentowała wydatków ponoszonych na leczenie a z zaświadczenia lekarskiego nie wynika, aby cierpiała jeszcze na inne dolegliwości wskazane w oświadczeniu złożonym 5 czerwca 2009 r. Pismem z dnia 4 września 2009 r. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzyła argumenty o ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Dołączyła też zaświadczenie lekarskie z 3 września 2009 r. oraz faktury dotyczące zakupu leków (kserokopie). Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 9 października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 sierpnia 2009 r. Organ rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie należności na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 7.076,67 zł w tym z tytułu składek w kwocie 4.446,67 zł i odsetek na dzień 5 czerwca 2009 r. w kwocie 1.291,00 zł. Odnośnie dokumentów dołączonych przez wnioskodawczynię (kserokopii nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem) stwierdzono, że powyższe utrudnia uznanie ich jako dowód w sprawie. Co do faktur zakupu leków uznano też, że nie wnoszą one nowych okoliczności do sprawy, gdyż większość faktur została wystawiona jeszcze w 2008 r. Zaświadczenie lekarskie nie potwierdziło natomiast, zdaniem Zakładu, konieczności odbywania wizyt u lekarzy specjalistów w innych miejscowościach. Organ podkreślił w szczególności, że B. pobiera rentę – do wypłaty 1.037,11 zł miesięcznie oraz posiada rachunek bankowy. Skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B., reprezentowana przez adwokata. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie orzeczenia i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 i 80 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, powtórzyła argumenty dotyczące jej trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Podważyła ponadto tezy organu o małej mocy dowodowej kserokopii przedłożonych faktur i wskazała, że organ nie wezwał do okazania oryginałów. Skarżąca podniosła też, iż w sierpniu 2008 r. uiściła już część zadłużenia z odszkodowania otrzymanego po zmarłym mężu. Zwróciła też uwagę na błędne określenie w sentencji decyzji z dnia 20 sierpnia 2009 r. jak i w decyzji z 9 października 2009 r. kwoty należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Podał również, iż zaskarżona decyzja została zmieniona w trybie art. 154 kpa przez decyzję ZUS z dnia 17 listopada 2009 r. poprzez wskazanie wysokości dochodzonych odsetek – 2630 zł. W piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej podała, że nowa decyzja organu z 17 listopada 2009 r. jest w swej treści rozstrzygającej tożsama z decyzją wydaną 9 października 2009 r., i stanowi jedynie o sprostowaniu odsetek naliczonych na dzień 5 czerwca 2009 r. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę i wskazał, że ewentualne spłaty części należności zostałyby odzwierciedlone w decyzji dotyczącej umorzenia należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności). Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych w celu jednoznacznego stwierdzenia, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74). należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Trzeba w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy. Powyższe nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Sąd nie może nakazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06 lutego 2009 r., sygn. akt III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073). W omawianej sprawie dokonując kontroli legalności decyzji ZUS w powyższym zakresie, Sąd stwierdził, że organ nie działał prawidłowo naruszając w ten sposób prawo. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 §1 kpa). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływająca na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 352/07, Lex nr 334121, iż co prawda z § 3 Rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić należności, to jednak na podstawie przepisów Kpa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie, który powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964). Należy zgodzić się z organem, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu, Zakład nie zebrał jednak w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie zbadał wnikliwie, czy zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W szczególności, czy opłacenie należności umożliwi B. zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 94 m2, w której mieszka i otrzymuje stałe źródło dochodu w postaci renty rodzinnej po mężu. Ma ona również określone zobowiązania (podatek od nieruchomości, raty od udzielonego kredytu). Organ ustalił wobec tego majątek, finansowe źródła jej utrzymania oraz istniejące zobowiązania publiczno i cywilnoprawne. Nie ustalił jednak w toku postępowania dowodowego, a przynajmniej nie odniósł się w uzasadnieniach obu decyzji do okoliczności związanych ze stanem konta na rachunku bankowym skarżącej, prowadzonym w ..., na którego istnienie powołał się w swoich decyzjach. Choć posiadanie konta Zakład podniósł jako argument przemawiający za odmową umorzenia nie wyjaśnił, czy na powyższym rachunku znajdują się jakieś środki pieniężne. Sama zaś skarżąca w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej – str. 3 wskazała, że na rachunku bankowym nie posiada zgromadzonych środków pieniężnych. Nie dokonano ponadto szczegółowego zestawienia dochodów B. i wszystkich stałych kosztów jej utrzymania, dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego i leczenia specjalistycznego. W ocenie Sądu osłabianie mocy dowodowej przedłożonych kserokopii faktur, rachunków z powodu ich niepotwierdzenia przez skarżącą za zgodność z oryginałem bądź braku okazania oryginału jest nieuzasadnione. Słuszny jest przy tym zarzut skargi, że w przypadku wątpliwości w tym zakresie organ mógł wezwać wnioskodawczynię do odpowiedniego potwierdzenia zgodności kserokopii z oryginałem bądź okazania oryginałów do wglądu. Brak powyższego szczegółowego zestawienia dochodów i wydatków uniemożliwił dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie realnych możliwości płatniczych skarżącej. Z akt administracyjnych ani z uzasadnień zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie wynika też w szczególności ile wynoszą przeciętnie miesięczne wydatki na żywność (we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest mowa o potrzebie odpowiedniego żywienia), na środki higieny osobistej, środki czystości czy odzież. Należy w tym miejscu pamiętać, że skarżąca ma 59 lat, mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zakład nie wyjaśnił również dlaczego, według niego, zaświadczenie lekarskie nie potwierdziło konieczności leczenia (wizyt) u specjalistów. B. mieszka przecież w malej miejscowości i choruje przewlekle na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa. Odnosząc się do niewłaściwego wskazania w sentencji decyzji wysokości należnych odsetek (2630,00 zł zamiast 1291,00 zł) Sąd uznał, iż błąd ten nie miał wpływu na określenie całości dochodzonej kwoty, która według organu wynosiła 7076,67 zł. Uchybienie to zostało formalnie naprawione przez Zakład poprzez decyzję z dnia 17 listopada 2009 r. W tym miejscu na marginesie Sąd zauważa jednak, iż co prawda ocena legalności tej decyzji nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, to decyzja ta błędnie została wydana w trybie art. 154 kpa, który nie może służyć do prostowania omyłek zawartych w decyzji. W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe rozważania i zbadać, czy interes strony przemawia za uwzględnieniem wniosku. Decyzja powinna wskazywać też prawidłowo kwotę zadłużenia, tak co do składek jak i odsetek oraz uwzględniać dokonane spłaty. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o uchyleniu obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt. 1 wyroku). Sąd zwrócił skarżącej kwotę ... zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu, albowiem skarga była wolna od opłat (pkt 2 orzeczenia). O kosztach postępowania (kosztach zastępstwa adwokackiego) Sąd postanowił na podstawie art. 200 cytowanej ustawy (pkt 3 wyroku), a o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanego aktu prawnego (pkt 4 wyroku). /-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska D.W.d