II GSK 661/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 1146/09 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M.K. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 1146/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd oparł się na następującym stanie sprawy. M.K. (zwana dalej również skarżącą) wystąpiła w dniu [...] marca 2009 r. z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i FGŚP, za okres od 1 czerwca 2002 r. do 31 stycznia 2006 r. Wraz z tym wnioskiem wniosła o ewentualne rozłożenie na raty należności z tytułu zaległych ww. składek. W wyniku rozpoznania wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał dwie decyzje: nr [...] będącą przedmiotem kontroli sądowej i nr [...], którą umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe w zakresie wniosku odnoszącym się do składek finansowanych w części przez ubezpieczonych. Decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 oraz art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej jako usus. odmówił umorzenia składek na: ubezpieczenie społeczne należnych za osobę współpracującą oraz zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika za wskazane w decyzji okresy. Orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...], ZUS utrzymał ją w mocy, w uzasadnieniu wskazując na możliwość uzyskiwania dochodów przez nią i jej rodzinę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., uwzględniając skargę na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że zostało ono podjęta z naruszeniem prawa procesowego. Wskazując na art. 104 § 1 i § 2 Kpa. stwierdził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organy zobowiązane są do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ może rozstrzygnąć o części obowiązków lub o części uprawnień tylko w przypadku gdy sprawa jest podzielna, tzn. można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził WSA, organ nie dostrzegł, iż we wniosku skarżącej o umorzenie składek znajdował się alternatywny wniosek o rozłożenie zaległych należności na raty. Organy mimo to ograniczyły swoje rozważania, jak również rozstrzygnięcie wyłącznie do żądania umorzenia składek, pomijając całkowicie kwestie ewentualnego rozłożenia na raty zaległych składek. Za błędne również uznał Sąd I instancji niewskazanie przez organ w treści wydanej decyzji, że odnosi się ona wyłącznie do umorzenia należności i nie uwzględnia wniosku o rozłożenie jej na raty. Obowiązkiem organu było wskazanie, że decyzja dotyczy tylko części żądania, tymczasem z treści decyzji nie można było tego wysnuć. Brak określenia granic rozstrzygnięcia uniemożliwia stronie, a w dalszej kolejności organom odwoławczym i sądom dokonanie kompletności rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W skardze kasacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego – tj. art. 28, 29 i 83 usus. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyporządkowaniu do ustalonego stanu faktycznego art. 104 Kpa. w sytuacji gdy do wskazanego stanu faktycznego Sąd powinien zastosować art. 28, 29 i 83 usus.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i mylne przyjęcie, iż ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 104 § 1 i 2 Kpa., pomimo, iż przeprowadzone przez organ postępowanie nie było obciążone żadną wadą, nie naruszało art. 104 Kpa., odniosło się do całości żądania strony i znalazło prawidłowe odzwierciedlenie w wydanych rozstrzygnięciach oraz było zgodne z zasadami rozstrzygania ww. żądań uregulowanych w usus., - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy tj. pisma organu administracyjnego z dnia 31 marca 2009 r., pisma z dnia 7 maja 2009 r., decyzji nr 14/2009 z dnia 17 września 2009 r., które odnoszą się do żądania strony o rozłożenie zaległości w stosunku do ZUS na raty, w celu stwierdzenia czy naruszono prawo procesowe i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, - art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez WSA, iż w toku całego postępowania administracyjnego, organ ograniczył swoje rozważania, jak taż rozstrzygnięcia wyłącznie do żądania strony o umorzenie zaległości z tytułu składek, pomijając żądanie rozłożenia na raty i nie odnosząc się przez to do całości żądania, w sytuacji gdy fakt ten nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. - art. 141 § 4 w zw. art. 153 p.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa, tj. rozstrzygnięcia dwóch odrębnych żądań strony – w stosunku do których przepisy usus. oraz Kpa., przewidują dwa odrębne tryby rozpoznania, zakończone odrębnymi rozstrzygnięciami, zaskarżanymi w drodze innych środków prawnych . W uzasadnieniu kasator wskazał, że ZUS działa na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i przepisy te mają pierwszeństwo przed innymi. W przypadkach nieuregulowanych wskazaną ustawą, odsyła ona w art. 123 do stosowania przepisów Kpa. Zgodnie z art. 29 ust. 1a rozłożenie zaległych składek na raty następuje w formie umów, a forma ta znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach pozytywnego załatwienia wniosku o rozłożenie zaległości na raty. W razie odmowy, która przyjmie formę decyzji stronie będzie przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w art. 83 usus. Odnośnie do wniosku o rozłożenie na raty, organ nadmienił, że pismem z dnia 7 maja 2009 r. poinformował skarżąca, że wniosek nie spełnia warunków niezbędnych do jego rozpatrzenia do spowodowało, że nie nadano mu dalszego biegu. Pismo to w ocenie kasatora należy traktować jako rozstrzygnięcie z art. 64 § 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W będącym przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku Sąd I instancji uznał, iż organ zaskarżoną decyzją oraz decyzją ją poprzedzającą naruszył przepis art. 104 § 1 i § 2 Kpa., bowiem nie rozstrzygnął o całości żądania strony, które obejmowało umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za wskazany we wniosku okres oraz ewentualne rozłożenie na raty należności z powyższego tytułu Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej naruszenia prawa procesowego tiret pierwsze. Dokonując kontroli kasacyjnej w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż Sąd I instancji wadliwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przyjmując, iż organ nie rozpatrzył całości sprawy, przez co naruszył art. 104 § 1 i 2 Kpa. Prawidłowe co do zasady rozważania WSA dotyczące załatwienia sprawy oraz podziału decyzji na częściowe i całkowite w zależności od tego, w jaki sposób rozstrzygają one sprawę, nie mogą znaleźć uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie, bowiem złożony dnia 20 marca 2009 r. alternatywnie sformułowany wniosek skarżącej dotyczył dwóch różnych kwestii, choć podstawą faktyczną w obu przypadkach była powstała zaległość z tytułu nieopłaconych składek. Skarżąca z jednej strony domagała się umorzenia składek za wskazany okres, uznając że zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 usus., a z drugiej strony wnosiła o ewentualne rozłożenie należności na raty. Tak zredagowany wniosek formułuje dwa różne żądania, które nie tylko ze względu na szczególne unormowania ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczące ich załatwienia, nie mogą być traktowane jako jedna sprawa administracyjna. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna stanowi indywidualny akt administracyjny skierowany na zewnątrz, do określonego podmiotu, mający na celu wywołanie zamierzonego skutku prawnego, a więc przyznania prawa bądź nałożenia obowiązku, co znajduje swoje oparcie w konkretnym przepisie prawa. Przyznając w drodze decyzji administracyjnej określonemu podmiotowi uprawnienie, właściwy organ administracji publicznej konkretyzuje uprawnienie przewidziane normą obowiązującego prawa stanowiącą materialną podstawę jego działania. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje dwa różne możliwe działania organu ubezpieczeniowego inicjowane przez płatnika składek, a związane ze zgłaszanymi przez niego trudnościami w regulowaniu składek lub niemożnością ich opłacenia. Przewidziana ustawą możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części, czy to z powodu ich całkowitej nieściągalności, czy niezależnie od tego w tzw. uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 1 – 3a usus.) lub możliwość rozłożenia należności z tytułu składek na raty (art. 29 ust. 1 usus.) to dwa wykluczające się wzajemnie sposoby działania organu wobec płatnika składek, znajdujące oparcie w dwóch różnych przepisach omawianej ustawy. Umorzenie należności z tytułu składek czyni wniosek o rozłożenie na raty należności już umorzonej bezprzedmiotowym, natomiast ostateczna decyzja odmawiająca umorzenia, w razie złożenia równoległego z wnioskiem o umorzenie, wniosku o rozłożenie na raty, uzasadnia rozpatrzenie drugiego wniosku. Jak trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, różny jest tryb w jakim rozstrzygane są sprawy z wniosku o umorzenie należności oraz rozłożenia na raty i inaczej są one zaskarżane. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o czym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 3 usus., od której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś wniosek o rozłożenie na raty załatwiany jest, w razie wyrażenia takiej woli przez Zakład, w drodze umowy zawartej pomiędzy Zakładem, a wnioskującym o czym stanowi art. 29 ust. 1 i 1a usus. Mimo że przepisy cyt. ustawy nie określają sposobu w jakim następuje odmowa rozłożenia na raty, należy przyjąć, iż tego rodzaju działanie, które stanowi o odmowie przyznania prawa przewidzianego ustawą może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że art. 123 usus. przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż decyzja odmawiająca rozłożenia na raty należności z tytułu niezapłaconych składek nie jest żadną z wymienionych w art. 83 ust. 4 usus., zatem nie stosuje się do niej trybu tym przepisem określonego, co oznacza, że stronie nie przysługuje od takiej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym od wskazanej decyzji będzie więc przysługiwało na zasadzie art. 83 ust. 2 usus. odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji błędnie ocenił, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga o całości żądania wniosku, bowiem jak wynika z treści tej decyzji organ jednoznacznie i zupełnie rozstrzygnął sprawę administracyjną z wniosku o umorzenie należności z tytułu zaległych składek, informując dodatkowo skarżącą o stanie sprawy z inicjującego odrębną sprawę wniosku o rozłożenie przedmiotowej należności na raty. Wypada dodać, iż Zakład w sentencji decyzji precyzyjnie określił, iż dotyczy ona umorzenia należności, określając jakich należności i jakiego okresu dotyczy odmowa. Równocześnie brak jest podstaw aby zarzucić Sądowi I instancji naruszenie pozostałych przepisów w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada rygorom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. a jego treść wynika z błędnie przyjętej przez ten Sąd oceny uchybienia przez organ art. 104 § 1 i § 2 Kpa. o czym była już wyżej mowa. Jako niezasadny należy również ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego. WSA nie stosował, ani nie wykładał wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a uchylenie zaskarżonej decyzji znajdowało oparcie jedynie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Tytułem wyjaśnienia należy dodać, że uregulowanie instytucji umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozłożenia na raty tej należności nie oznacza, że wyłączone są od stosowania przepisy Kpa. wszędzie tam, gdzie brak jest uregulowania w ustawie szczególnej. Błędne jest zatem rozumowanie kasatora, że przepis art. 104 § 1 Kpa. wobec wskazanych w usus. regulacji dotyczących rozłożenia na raty nie znajduje w ogóle zastosowania. Jak sam przyznaje autor skargi kasacyjnej odmowa rozłożenia na raty będzie miała, zgodnie z art. 104 § 1 Kpa. w związku z art. 123 usus. formę decyzji, a tylko zgoda na spłaty ratalne jako uregulowana inaczej, będzie miała formę umowy. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji oceni legalność dokonanej odmowy umorzenia, tak gdy idzie o zasadność podjętego rozstrzygnięcia, jak też jego zupełność w odniesieniu do wnioskowanego okresu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).