II GSK 438/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Kazimierz Brzeziński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 56/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 56/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z [...] kwietnia 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła skarżącemu przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja Gospodarstw Rolnych". Pismem z 29 kwietnia 2009 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z [...] listopada 2009 r., nr [...], którym poinformowała skarżącego o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 grudnia 2009 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo z [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji wskazał, że skarżący nieprawidłowo oznaczył akt podlegający zaskarżeniu, mianowicie wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia jest odpowiedź organu z [...] listopada 2009 r., na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zamiast aktu podlegającemu zaskarżeniu tj. pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2009 r. Jednakże Sąd doszedł do przekonania na podstawie treści skargi oraz akt administracyjnych, iż przedmiotem skargi było w rzeczywistości pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2009 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 22 ust. 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 z 2007 r., poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich, wymaga odwołania się do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Sąd I instancji wyjaśnił, że wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma wyłącznie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. W niniejszej sprawie pismo ARiMR z [...] kwietnia 2009 r. informujące stronę skarżącą o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych zostało doręczone stronie w dniu 14 kwietnia 2009 r., skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29 kwietnia 2009 r., a organ rozpatrzył powyższe wezwanie i udzielił odpowiedzi w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem już po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wobec tego, skarżący winien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Skarga została jednak złożona w dniu 9 grudnia 2009 r., czyli po upływie omówionego powyżej terminu, który upłynął w dniu 29 czerwca 2009 r., co było powodem jej odrzucenia. P. K. zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł także o rozważenie możliwości rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie z uwagi na fakt, iż może w niej zaistnieć zagadnienie prawne wymagające bądź rozstrzygnięcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, bądź wymagające skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na jego treść, tj. naruszenie: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] - stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którym merytorycznie rozstrzygnięto i uwzględniono część zarzutów skarżącego (a więc dokonano faktycznej zmiany sfery praw obywatela) - nie mogło być w ogóle przedmiotem skargi, w sytuacji gdy ustawodawca zwykły posługując się szeroką formułą "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w powołanym przepisie zagwarantował możliwość składania skargi także i na takie rozstrzygnięcia, nakazując liczyć w art. 53 § 2 p.p.s.a. 30 - dniowy termin do wniesienia skargi co do zasady właśnie od otrzymania tej ostatecznej odpowiedzi; b) art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie (niezależnie od zasadności powyżej wskazanego zarzutu), iż w sytuacji, gdy odpowiedź Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., stanowiąca w istocie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, została doręczona skarżącemu po upływie 60 dniowego terminu od wniesienia żądania, to skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do WSA w terminie 30 dni od otrzymania tej odpowiedzi, gdyż termin do wniesienia skargi dotyczył jedynie rozstrzygnięcia wydanego przez ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. Tymczasem już literalnie odczytywany art. 53 § 2 p.p.s.a. wskazuje wprost, iż w przypadku uzyskania odpowiedzi organu na wezwanie skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia jej doręczenia. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym oczekiwaniem na uzyskanie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bowiem ta odpowiedź została udzielona. I zastosowanie wówczas powinien znaleźć termin 30 dni na wniesienie skargi, o czym zresztą został poinformowany mój klient w pisemnym pouczeniu do pisma z dnia [...] listopada 2009 r. przez Prezesa ARiMR. c) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi z powodu naruszenia terminu do jej wniesienia w sytuacji, gdy w związku z otrzymaniem merytorycznego rozstrzygnięcia organu, który rozpoznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, po stronie skarżącego otworzył się dopiero bieg terminu do wniesienia skargi. Doprowadziło to do wydania przez Sąd I instancji wadliwego rozstrzygnięcia, naruszającego w szczególności prawo obywatela do zaskarżenia do Sądu rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, kreującego w bezpośredni sposób jego prawa i obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego informacji o odmowie przyznania pomocy na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wykładnia językowa art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednoznacznie wskazuje, iż skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy stwierdzić, że charakter pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r., będącego jedynie wewnętrznym elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia aktu zakresu administracji publicznej -jakim było pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2009 r., stanowiącego przesłankę dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, upoważnia do stwierdzenia, że na pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarga nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196). Stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie P. K. spełnił powyższy warunek i w dniu 29 kwietnia 2009 r. (data stempla pocztowego) skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie P. K. wystąpił z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu 29 kwietnia 2009 r., a organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem już po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W takiej sytuacji skarga do sądu powinna być wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, zgodnie z którym z analizy art. 53 § 2 wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak rozumiany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wnoszenia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi naruszenie prawa do sądu. Prawo do sądu polega na tym, że jednostka mocą swej woli, odpowiednio uzewnętrznionej (np. wytoczenie powództwa), może zobowiązać właściwe organy państwowe (sądy) do podjęcia przewidzianych w ustawie działań, potrzebnych do wydania orzeczenia w sprawie, która nie została mocą ustawy wyłączona z drogi sądowej. Innymi słowy, może uruchomić mechanizm związany z wszczęciem i prowadzeniem postępowania przed sądem, chyba że istnieje w odniesieniu do dochodzonego prawa ustawowe wyłączenie drogi sądowej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, Lex nr 40501). W rozpoznawanej sprawie strona nie została pozbawiona prawa do sądu, miała bowiem możliwość wniesienia do sądu skargi na pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r., ale w określonym przepisami prawa terminie tego nie uczyniła. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r., będące aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie pismo z dnia [...] listopada 2009 r., będące jedynie wewnętrznym elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia aktu zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na odpowiedź organu, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W związku z faktem, że skarga na podlegające zaskarżeniu do sądu pismo ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wniesiona z uchybieniem sześćdziesięciodniowego terminu, zasadnie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.