I SA/Gd 909/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I.B.G. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oddala skargę. Decyzją z dnia 19 października 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 marca 2009 r., mocą której przyznano I. B. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł (wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości) oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł (wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w pełni aprobuje ustalenia organu pierwszej instancji, który przyznał wnioskowane płatności w wysokości niższej, niż w złożonym w tym przedmiocie wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o przyznanie płatności w zakresie jednolitej płatności obszarowej obejmował powierzchnię 809,25 ha, zaś w postępowaniu ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania dopłat to 746,32 ha, zaś w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych deklarowano 789,30 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do przyznania dopłat to 726,37 ha. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn.zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożył wniosek, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143 b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 (z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. UE L z dnia 21 października 2003 r.)), jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wymienione w cytowanym wyżej art. 143 b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 kwalifikatory gruntu dla przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej oznaczają użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca we wniosku o przyznanie płatności wymieniła grunty, które nie były na dzień 30 czerwca 2003 r. utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, co zostało niewątpliwie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej, której wyniki włączono do akt sprawy (protokół nr 9011-00006456139/04). Organ drugiej instancji podkreślił, że wnioskodawczyni miała świadomość, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie wszystkie posiadane przez nią działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Organ wyjaśnił, że publikuje (na swoich stronach internetowych) wykaz działek rolnych wyłączonych z przyznania płatności obszarowej, z którym wnioskodawczyni składając wniosek również mogła się zapoznać. Organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień wnioskodawczyni, że jej zamiarem nie było objęcie wnioskiem o dopłaty zakwestionowanych działek, o czym miała świadczyć, jak podnosiła skarżąca, dokonana przez nią adnotacja DR 10. Organ bowiem w piśmie z dnia 29 lutego 2008 r. szczegółowo wyjaśnił skarżącej jakie są konsekwencje prawne wnioskowania o przyznanie płatności działek określonych jako DR 10 (działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na 30 czerwca 2003 r.), tj. uznanie, że wnioskodawca celowo zmierza do uzyskania nienależnej płatności z najsurowszą sankcją w postaci wykluczenia całego wniosku z płatności. Organ odwoławczy zaaprobował wyliczenie zmniejszenia należnej jednolitej płatności obszarowej (przy uwzględnieniu różnicy powierzchni deklarowanej i powierzchni, co do której przysługuje płatność w wysokości 8,43 %) zgodnie z art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz.U. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.) tj. jako dwukrotność stwierdzonej różnicy oraz zmniejszenie jednolitej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (przy uwzględnieniu różnicy powierzchni deklarowanej i powierzchni, co do której przysługuje płatność w wysokości 8,66 %) na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) tj. jako dwukrotność stwierdzonej różnicy. W skardze od powyższej decyzji I. B. zarzuciła rażące naruszenie prawa – art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie przepis ten ma zastosowanie. Skarżąca zarzuciła nadto, że organ drugiej instancji całkowicie pominął podnoszoną przez nią istotną okoliczność, mianowicie fakt, że składany przez nią wniosek wypełnił za wynagrodzeniem pracownik Oddziału Doradztwa Rolniczego, który ją pouczył, że we wniosku o dopłaty należy podać wszystkie posiadane grunty, przy czym te, co do których płatność nie służy, należy oznaczyć symbolem DR- 10. Skarżąca zaakcentowała, że za wypełnienie deklaracji pobrano opłatę. Powyższe, w przekonaniu skarżącej dowodzi, że jej zamiarem nie było uzyskanie nienależnych dopłat, lecz podanie wszystkich niezbędnych danych zgodnie z prawdą. Skarżąca podniosła ponadto, że gdyby sama nie wskazała w deklaracji gruntów, od których płatność nie służy, błąd nie zostałby zauważony. Skarżąca podkreśliła, że w dobrej wierze skorzystała z usług fachowego doradztwa zatem niedopuszczalne jest przerzucanie na nią ciężaru błędu za niewiedzę pracownika organu doradztwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wnioskował o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych, w tym w ordynacji podatkowej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W ocenie Sądu skarga I. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zaistniały podstawy do zastosowania względem skarżącej z art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, tj przepisów, na podstawie których pomniejszono przyznane płatności ze względu na stwierdzone we wniosku o ich przyznanie nieprawidłowości. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest wskazanie, że jednolita płatność obszarowa, w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 z późn.zm.) przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożył wniosek, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 (z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. UE L z dnia 21 października 2003 r.), jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dodatkowo (w myśl art. 7 ust. 2 ww. ustawy), rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Zdaniem Sądu należy zwrócić uwagę na przywołany w cytowanej wyżej normie art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego ww. rozporządzenia ogłoszone w Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r. w kontekście art. 134 i 135 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r.), który w ust. 4 definiuje obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej jako część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. W ustępie piątym tego przepisu przewidziano, że do przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki spełniające warunki opisane w ust. 4. Przytoczone normy, jak słusznie wywodził organ drugiej instancji, wskazują, że jednym z warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej jest spełnienie wymogu utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organy administracji trafnie wywiodły, że ten kwalifikator zachowuje aktualność przy weryfikowaniu wniosków o dopłaty w kolejnych latach. Stąd stwierdzenie przy weryfikacji wniosku, że obejmuje on działki, które na 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, wyłącza możliwość przyznania dopłat w tym zakresie. Dodatkowo istnieją przepisy, które przewidują negatywne konsekwencje podania we wniosku danych nie odpowiadających rzeczywistości - w postaci nałożenia sankcji finansowej. Takim przepisem jest zastosowany przez organ art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, wedle którego (...) jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym, a obszarem stwierdzonym (w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 tj. obszarem spełniającym wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy) przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Analogiczną regulację zawiera art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z tym zastrzeżeniem, że ww. sankcja stosowana jest przy stwierdzonej różnicy obszaru deklarowanego i stwierdzonego w granicach 3-20% tego ostatniego. W przekonaniu Sądu podkreślić należy, że złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest sui generis oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową. Wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję, o zakresie w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat. Oznacza to, że wnioskujący podejmuje ryzyko i przyjmuje odpowiedzialność za błędne wypełnienie wniosku o przyznanie dopłat. W ocenie Sądu zaakcentować ponadto należy, że negatywne konsekwencje wypełnienia wniosku niezgodnie ze stanem rzeczywistym nie są zależne, mimo błędnego przekonania skarżącej, od dobrej, czy złej wiary wnioskodawcy. Różnicowanie dotkliwości sankcji zależne jest ewentualnie od wykazania działania celowego dla wprowadzenia w błąd organu, a więc działania świadomego i zamierzonego. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić, zdaniem Sądu, należy, że organ administracji prawidłowo ocenił wniosek strony skarżącej i stwierdzając objęcie nim działek nie spełniających prawnych przesłanek przyznania dopłat bezpośrednich zastosował ww. sankcje. W przekonaniu Sądu nie zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącej, że jej zamiarem nie było uzyskanie dopłat do tych obszarów, skoro sama we wniosku oznaczyła je symbolem DR- 10 tj. jako nie spełniające warunku utrzymywania w dobrej kulturze rolnej. Podstawą bowiem naliczania płatności były dane uwidocznione w kolumnach 3 i 4, co zostało opisane szczegółowo w instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie płatności. Zatem samo wprowadzenie przez wnioskodawcę dodatkowego oznaczenia działek jako DR – 10 nie wyłączało tych gruntów z zakresu wniosku o pomoc. Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż organ nie odniósł się do podnoszonej na etapie postępowania odwoławczego okoliczności wyłączającej jej odpowiedzialność, mianowicie, że wniosek został wypełniony w całości i odpłatnie przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego, a skarżąca tylko opatrzyła go swoim podpisem. Organ odwoławczy jednoznacznie bowiem stwierdził, że skoro wniosek został przez skarżącą podpisany, to ponosi ona wszelkie konsekwencje prawne związane z jego złożeniem. W ocenie Sądu stanowisko organu administracji w tym względzie nie budzi zastrzeżeń. Skarżąca bowiem złożyła wniosek we własnym imieniu, a okoliczność posłużenia się przy wypełnianiu wniosku osobą trzecią nie powoduje automatycznego przerzucenia wszelkiej odpowiedzialności związanej ze złożeniem wniosku na tę osobę. Wobec organu skarżąca bowiem występuje samodzielnie, we własnym imieniu, a w stosunku do osoby, której powierzyła wykonanie pewnych czynności, służą jej środki prawne unormowane w innych przepisach, a kwestia rozliczeń pomiędzy skarżącą, a osobą, z której usług skorzystała pozostają poza zakresem niniejszego postępowania i nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu istotnym elementem materiału dowodowego jest pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 lutego 2008 r., doręczone skarżącej w dniu 7 marca 2008 r., a więc przed datą złożenia wniosku o przyznanie płatności, w którym organ wyczerpująco wyjaśnił skarżącej co oznacza symbol DR – 10 i jakie są konsekwencje prawne objęcia wnioskiem o przyznanie płatności gruntów w ten sposób kwalifikowanych. Organ pouczył również, w jaki sposób skarżąca może ustalić, które z jej gruntów nie są uprawnione do ubiegania się o płatności bezpośrednie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarżąca jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności miała wiedzę o konsekwencjach prawnych wypełnienia wniosku w takiej formie, w jakiej został złożony. Przy czym po raz kolejny należy zaakcentować, że powody, dla których skarżąca uwzględniła we wniosku o przyznanie płatności grunty nie spełniające ustawowych kryteriów pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotne jest bowiem wyłącznie to, że te grunty zostały objęte wnioskiem, a różnica powierzchni pomiędzy gruntami objętymi żądaniem dopłat, a gruntami które spełniały warunki pomocy była na tyle znacząca, że wypełniała dyspozycję zacytowanych wyżej przepisów nakładających na organ zastosowanie sankcji. Rozstrzygniecie w tym przedmiocie jest bowiem immanentnym elementem postępowania w przedmiocie badania wniosku o dopłatę bezpośrednią i stanowi konsekwencję prawną oceny tego wniosku. Sąd uznając, w oparciu o art. 145 p.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.