III SA/Gd 551/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszałka z dnia 7 maja 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 551/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 7 maja 2009r. nr [...] Marszałek Województwa powołując się na przepisy art. 101 §1 i 123§1 i 2 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia R. D. z ewidencji egzaminatorów na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 zezm.). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie w sprawie skreślenia R. D. z ewidencji egzaminatorów zostało wszczęte w związku z informacją o przedstawieniu mu zarzutów popełnienia przestępstw z art. 258§1 i art. 228§1 kodeksu karnego, polegających na przyjmowaniu korzyści majątkowych w zamian za załatwienie pozytywnych wyników egzaminów na prawo jazdy w związku z pełnieniem funkcji egzaminatora Ośrodka Ruchu Drogowego Prokurator zastosował wobec R. D. środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora. Postawione zarzuty spowodowały rozwiązanie stosunku pracy przez Ośrodek Ruchu Drogowego. R. D. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Organ stwierdził jednakże, że zakończenie postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97§1 k.p.a. Ustalenie winy lub jej braku należy do sądu, zaś w postępowaniu administracyjnym można stwierdzić istnienie lub brak przesłanek utraty rękojmi. Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział zawieszenia uprawnień egzaminatora, które występują w innych zawodach. W uzasadnieniu postanowienia powołano się nie tylko na ochronę interesu indywidualnego ale także na interes społeczny. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez R. D. postanowieniem z dnia 14 października 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając argumentację zawartą w jego uzasadnieniu. W ocenie Kolegium w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Rękojmia należytego wykonywania swoich obowiązków - o której mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 Prawa o ruchu drogowym łączy się z pojęciem nieskazitelnego charakteru, co oznacza zespół cech osobistych i zachowań składających się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Postawienie zarzutów popełnienia przestępstwa przyjmowania korzyści majątkowych w zamian za załatwienie pozytywnych wyników egzaminów na prawo jazdy podważa wiarygodność R. D. jako egzaminatora i skutkuje utratą rękojmi należytego wykonywania obowiązków, tym bardziej, że zarzuty te są uprawdopodobnione w znacznym stopniu - skoro zastosowano wobec niego środki zapobiegawcze. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. D., zarzucając obrazę prawa materialnego tj. art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków egzaminatora. Ponadto zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy. Skarżący domagał się uchylenia postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty, skarżący podniósł, że dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu karnego za popełnienie przestępstwa spowoduje możliwość uznania, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków egzaminatora. Tymczasem skarżącemu postawiono jedynie zarzuty popełnienia przestępstwa. W tej sytuacji, niezależnie od przekonania organu administracji, winna znaleźć zastosowanie zasada domniemania niewinności. Skarżący twierdził, że organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak Marszałek Województwa bezzasadnie uznał, że jest w stanie samodzielnie przesądzić o istnieniu lub braku przesłanek utraty rękojmi. Również Kolegium błędnie uznało, że samo postawienie zarzutów podważa wiarygodność skarżącego i skutkuje utratą rękojmi wymaganej w zawodzie. W ocenie skarżącego niewątpliwie istnieje ścisły związek pomiędzy toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów z uwagi na brak rękojmi, a jego odpowiedzialnością karną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że nie analizowało przesłanek wynikających z art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 9 Prawa o ruchu drogowym, gdyż przedmiotem rozważań był jedynie wniosek o zawieszenie postępowania. Kolegium stwierdziło także, że pojęcie "rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora", jest na tyle szerokie, iż o jej istnieniu lub braku nie przesądza wyłącznie prawomocny wyrok skazujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt toczącego się w stosunku do skarżącego karnego postępowania przygotowawczego, dotyczącego zarzutów popełnienia przestępstw o charakterze korupcyjnym, związanych z wykonywaniem przez niego obowiązków egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem. W toku tego postępowania Prokurator zastosował środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora. Do kwalifikacji wymaganych od egzaminatora należy, zgodnie z przepisem art.110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - rękojmia należytego wykonywania obowiązków. Utrata kwalifikacji niezbędnych dla pełnienia funkcji egzaminatora skutkuje skreśleniem z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa -na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga fakt, że sam fakt wpisu do ewidencji egzaminatorów nie umożliwia samodzielnego przeprowadzania przewidzianych ustawą egzaminów. Mogą być one bowiem prowadzone jedynie przez egzaminatora zatrudnionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego na podstawie umowy o pracę lub w pewnych przypadkach na podstawie umowy zlecenia (art. 109 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Rozpatrujące wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego organy administracji stanęły na stanowisku, że samo postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną przez niego funkcją skutkuje uznaniem, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków, a co za tym idzie przesądzenie o winie lub niewinności skarżącego prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie karne nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie uzasadniało by zawieszenie postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę niniejszą poglądu tego nie podziela. Zwrócić należy bowiem uwagę na przepis art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że domniemanie niewinności w ujęciu konstytucyjnym stanowi nie tylko regułę dowodową, ale i kwintesencję jednej z kluczowych zasad ładu prawnego w Rzeczypospolitej. Zasada ta wywodzi się z przyjętego w prawie rzymskim domniemania uczciwości każdego obywatela (praesumptio boni viri), co stwarza w przypadku oskarżenia konieczność udowodnienia mu nieuczciwości (por. wyrok TK z 27 lutego 2001 r. sygn. akt K 22/00). Zasada ta wyklucza opieranie negatywnych dla obywatela konsekwencji na samym fakcie postawienia mu zarzutów i prowadzenia wobec niego postępowania karnego - dopóki nie dojdzie do prawomocnego potwierdzenia jego winy - o ile w ochronie interesu publicznego konsekwencji takich, stosowanych tymczasowo, nie przewidują przepisy szczególne. Do przepisów tych należą przede wszystkim przepisy kodeksu postępowania karnego, regulujące kwestie stosowania środków zapobiegawczych (art. 249§1 k.p.k.). Są to także przepisy ustaw, które wyraźnie określają postawienie zarzutu popełnienia przestępstwa danej osobie jako przesłankę zastosowania wobec niej pewnych środków prawnych, np. zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych (art. 39 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007r. nr 43 poz. 277), zawieszenie funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 103 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. 168 poz. 1323). Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierają analogicznych unormowań, dotyczących skutku przedstawienia zarzutów egzaminatorowi, odwołują się natomiast do rękojmi należytego wypełniania obowiązków. O ile zatem jednoznacznie stwierdzić należy, że prawomocne ustalenie przez sąd popełnienia przez egzaminatora czynów korupcyjnych związanym z wykonywaniem przez niego funkcji skutkować musiałoby stwierdzeniem, że nie daje on takiej rękojmi, to jednak stwierdzenie, że samo postawienie mu zarzutów popełnienia takich czynów skutkuje utratą rękojmi narusza omówioną wyżej zasadę domniemania niewinności. Zwrócić należy w tym miejscu zresztą uwagę, że środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora został już zastosowany wobec skarżącego postanowieniem Prokuratora z 20 lutego 2009r. - w konsekwencji czego rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy, łączący go dotychczas z wojewódzkim ośrodkiem ruchu drogowego. Zatem nie ma on obecnie żadnych możliwości wykonywania obowiązków egzaminatora i trudno dostrzec interes publiczny wymagający usunięcia skarżącego z ewidencji egzaminatorów jeszcze przed wydaniem przez sąd karny wyroku przesądzającego wiążąco o jego winie lub niewinności. Skoro zaś jako jedyną podstawę faktyczną wszczęcia postępowania w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów Marszałek Województwa przywoływał przedstawienie skarżącemu omówionych wyżej zarzutów popełnienia przestępstw, a zgodnie z powyższymi rozważaniami to nie same zarzuty, lecz dopiero potwierdzający je wyrok może skutkować stwierdzeniem utraty rękojmi należytego wykonywania obowiązków, to właśnie prawomocne rozstrzygnięcie przez sąd karny kwestii winy skarżącego jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Ponieważ zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oparto na poglądzie odmiennym, to uznać należało, że naruszają one zatem przepis art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje, wobec uwzględnienia skargi oparcie w przepisie art. 200 p.p.s.a.