IV SA/Po 196/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/B. Popowska W dniu 10 października 2008 r. W. T. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę. Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2008 r. [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy w D., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej Kierownik GOPS) na podstawie § 2, § 3 ust.1, § 4 ust.1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 ust.1 pkt 1, ust.2 pkt 1 i § 7 ust. 1 § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173 poz. 1070 – dalej rozporządzenie RM ); art. 24 ust.2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) i art. 11 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 70/2001 (Dz. Urz. UE L 358/3 z dnia 16 grudnia 2006 r.), oraz art. 104 kpa z powodu braku spełnienia przesłanek § 2 ust. 2 rozporządzenia RM tj. braku protokołu komisji powołanych przez Wojewodę w sprawie oszacowania strat z powodu suszy w 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do wniosku nie dołączono protokołu oszacowania szkód spowodowanych klęską suszy. Ponadto organ wyjaśnił, iż z informacji uzyskanych od komisji ds. szacowania szkód rolnych w wyniku suszy wynika, że W. T. nie posiada protokołu szacowania szkód. Zdaniem organu prawo do zasiłku uwarunkowanie jest posiadaniem protokołu oszacowania strat. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż w § 2 pkt 2 rozporządzenia RM postanowiono, że szkody spowodowane przez suszę lub huragan muszą być oszacowane przez specjalną komisję. Jak wynika z akt postępowania komisja taka została powołana i szacowała straty na terenie Gminy D., z tym że oszacowania takiego nie dokonała na gruntach stanowiących gospodarstwo rolne skarżącego. Z informacji uzyskanych od komisji wynika, iż przyczyną powyższego była nieobecność właściciela podczas objazdów pół, co potraktowano jako brak zainteresowania i nie sporządzono protokołu. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli szkody nie zostały oszacowane przez komisję to brak stosownego protokołu uniemożliwia rozpatrzenie wniosku o zasiłek. W ocenie organu Kierownik GOPS nie może dokonać samodzielnego szacowania ani w innym sposób zastąpić czynności komisji. Wobec powyższego organ zauważył, iż jeżeli nie został w stosownym czasie sporządzony protokół oszacowania szkód uwzględnienie wniosku o zasiłek nie jest w ogóle możliwe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. T. podnosząc, iż jest bardzo chory po zabiegach w szpitalach oraz że z powyższego powodu nie wiedział kiedy komisja szacowała szkody. Ponadto Skarżący wskazał, iż tak samo jak inny rolnicy płaci należności z tych gruntów oraz że tak samo jak oni poniósł szkody. Ponadto Skarżący zauważył, iż jak wynika z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy to komisja była na jego polu i widziała szkody a tylko nie sporządziła protokołu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż fizyczny brak protokołu udaremnił możliwość ustalenia wysokości szkody w gospodarstwie Skarżącego. Zatem Jego twierdzenia o skali strat poniesionych w gospodarstwie nie mogły być zweryfikowane przez miarodajny dokument gdyż nie były objęte ustaleniami właściwej komisji. Ponadto SKO wskazało, iż zarówno organ I jak i II instancji nie dopatrzyły się możliwości zastąpienia protokołu innym środkiem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy rozporządzenia RM. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia RM po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. - dalej kpa). W tym miejscu zauważyć należy, iż rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nie mogą podważać reguł przyjętych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz. 45) zgodnie, z którym "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Ponadto w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r. (sygn. P 1/87, OTK1986-1995/t1/1987/1) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "przepisów o postępowaniu nie można, bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących mu uprawnień." Mając na względzie, iż art. 75 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem jest normą rangi ustawowej, należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy. Wobec powyższego wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie RM mogło regulować szczegółowe warunki realizacji programu rządowego pomocy społecznej ale z poszanowaniem reguł ustawowych organizujących prawo pomocy społecznej. Ponadto zauważyć należy, iż jeżeli nie ma możliwości zastosowania środków dowodowych określonych w rozporządzeniu RM (brak dokumentacji dotyczącej oszacowania strat z uwagi na brak stosownego protokołu), to logicznym jest, w świetle powyższych rozważań, że powoduje to konieczność zastosowania ogólnych reguł ustalenia stanu faktycznego obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego zauważyć należy, iż twierdzenia organu odwoławczego, że nie ma możliwości zastąpienia protokołu innymi środkami dowodowymi nie znajduje uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien stosownie do art. 7, art. 77 kpa wnikliwie zebrać, a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie nie ograniczając się jedynie do protokołu sporządzonego przez komisję. Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) , w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska mb