II SA/Łd 986/09

Dnia 5 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Gminy A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w A. w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - oddala skargę. LS Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] roku w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że w związku z niezłożeniem wyjaśnień przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w zakreślonym przez organ nadzoru terminie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że projekt uchwały został dostarczony radnym tuż przed rozpoczęciem obrad sesji. W tej sytuacji naruszony został przepis § 64 Statutu Gminy A. Zgodnie z jego treścią, projekty uchwał przewidziane do rozpatrzenia na danej sesji winny być doręczone do Biura Rady Miejskiej nie później niż 10 dni przed planowanym terminem tej sesji, z wyjątkiem sytuacji opisanej w § 42 Statutu. Na wniosek burmistrza przewodniczący rady jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady projekty uchwała które wpłynęły do rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji (§ 41 Statutu). Jak wskazał organ, w dokumencie "Porządek obrad XLI sesji Rady Miejskiej z dnia [...] roku", nie przewidziano podjęcia uchwały w sprawie bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w nieruchomości w prawo własności. Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiającego radnym należyte przygotowanie się do sesji na dokonanie przemyśleń i rozważenie argumentów przemawiającym za konkretnym rozstrzygnięciem lub przeciwko przedstawionemu projektowi uchwały. W konkluzji organ wskazał, że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W tej sytuacji uzasadniony jest pogląd organu nadzoru, iż Gminy Miejska naruszyła procedurę podejmowania uchwał, wynikającą ze Statutu Gminy. W skardze na powyższą uchwałę Burmistrz A. zarzucił naruszenie art. 7, 10 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 66 Statutu Gminy A. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie w całości kwestionowanego aktu nadzoru. W motywach skargi strona wyjaśniła, że w dniu 28 września 2009 roku wpłynęło do niej pismo organ nadzoru z dnia 21 września 2009 roku obejmujące zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie kontroli legalności uchwały z dnia [...] roku. W treści tegoż pisma organ nadzoru zobowiązał stronę, w terminie 4 dni, do nadesłania wszelkich dokumentów dotyczących zwołania XLI Sesji Rady Miejskiej oraz ustosunkowania się do zarzutu naruszenia Statutu Gminy. W wykonaniu tego obowiązku Przewodniczący Rady Miejskiej przedstawił organowi stosowne wyjaśnienia w dniu [...] roku. Tego też dnia pismo to wpłynęło do organ nadzoru. Mimo tego, w tym też dniu organ nadzoru wydał kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie nadzorcze w którym napisał, że nie wykonano obowiązków nałożonych pismem z dnia 21 września 2009 roku. Zdaniem strony skarżącej, pominięcie przez Wojewodę wyjaśnień strony stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W dalszej części skargi strona wyjaśniła, że podstawą wydania spornej uchwały był przepis § 66 Statutu. Zgodnie z tym przepisem, w uzasadnionych przypadkach rada może przyjąć do rozpatrzenia projekt uchwał opracowanych bez zachowania procedur określonych w Statucie. Przepis ten koresponduje z treścią art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, zmiana porządku obrad musi być przegłosowana bezwzględną większością głosów. Głosowanie takie odbyło się. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie spełnione zostały także materialne przesłanki określone w § 66 Statutu. Podjęcie uchwały wiązało się ze zbliżającym się końcowym terminem przekształcenia spółdzielczego prawa do lokali mieszkalnych w spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych na preferencyjnych finansowo warunkach. Zdaniem strony, wobec zakończenia negocjacji w sprawie bonifikat i krótkiego okresu czasu w jakim uchwała mogłaby mieć potencjalne zastosowanie, zachodził "uzasadniony przypadek", o którym stanowi § 66 Statutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w sprawie udzielenia bonifikaty użytkownikowi wieczystemu w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Jak stwierdził organ nadzoru uchwała została podjęta z naruszeniem wymogów procedury wstępnej określonych w Statucie Gminy. Odnosząc się merytorycznie do sprawy należy wskazać, że zgodnie z zapisem § 39 ust. 2 Statutu, do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przy podejmowaniu decyzji o zwołaniu sesji, zgodnie z wymogami § 57 Statutu, przewodniczący powinien dysponować projektami uchwał, które będą przedmiotem obrad, a także materiałami niezbędnymi radnym. Po myśli § 64 Statutu, projekty uchwał przewidziane do rozpatrzenia na danej sesji winny być doręczone do Biura Rady Miejskiej nie później niż 10 dni przed planowanym terminem tej sesji z wyjątkiem sytuacji opisanej w § 41 Statutu. Na wniosek burmistrza, przewodniczący rady jest zobowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady projekty uchwał, które wpłynęły do rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji (§ 41 Statutu). Tymczasem, jak wskazała sama strona skarżąca w treści pisma z dnia 30 września 2009 roku, sesja Rady Miejskiej zwołana została w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po myśli tego przepisu, Rada Gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, a do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednocześnie strona wskazała, że w porządku obrad, który otrzymali radni przed sesją nie było projektu uchwały, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Projekt uchwały został wprowadzony do porządku obrad na podstawie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i § 66 Statutu. Przewodniczący poddał wniosek o wprowadzenie uchwały do porządku obrad pod głosowanie. Wynik głosowania wskazywał, że spełniony został wymóg bezwzględnej większości głosów do zmiany porządku obrad. Ustosunkowując się do powyższej kwestii należy po raz kolejny przywołać treść § 66 Statutu. Przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach Rada może przyjąć do rozpatrzenia projekty uchwał opracowane bez zachowania procedur określonych w przepisach. Z treści cytowanego przepisu wynika, że nadzwyczajny tryb przyjęcia do rozpatrzenia uchwały może mieć zastosowanie tylko "w uzasadnionym przypadku". Komentowany przepis posługuje się określeniem, którego jednocześnie nie definiuje, zatem jego wykładni należy dokonać uwzględniając całokształt stanu faktycznego danej sprawy. Zdaniem strony skarżącej, przepis § 66 Statutu miał zastosowanie w sprawie, z uwagi na zbliżający się koniec 2009 roku, w którym możliwe było tylko przekształcenie spółdzielczych praw do lokalu mieszkalnego w spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkaniowego na preferencyjnych finansowo warunkach. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podzielił tej argumentacji. Sprawą powszechnie bowiem znaną było to, że członkowie spółdzielni mogli korzystać z dogodnych warunków wykupu swoich lokali mieszkalnych od dnia 31 lipca 2007 roku (data wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 125, poz. 873 ze zm.). Nie ulega również wątpliwości, że komentowana możliwość wykupu mieszkań spółdzielczych, w ówczesnym stanie prawnym, funkcjonować miała do końca 2009 roku. Data, w której uprawnienie to miało ekspirować była znana od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2008 roku (sygn. akt: P 16/08, publ. Dz. U. z 2008 roku Nr 235, poz. 1617), który został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 30 grudnia 2008 roku. Przy czym sesja Rady Miejskiej, na której została podjęta sporna uchwała została zwołana na dzień [...] roku. Na podstawie zestawienia daty wyroku Trybunału Konstytucyjnego i sesji Rady Miejskiej, Sąd uznał, że zbliżający się końcowy termin stosowania preferencyjnych warunków przekształceń własnościowych nie stanowi uzasadnionego przypadku, o którym stanowi § 66 Statutu. Termin czterech miesięcy, zdaniem Sądu, był terminem wystarczającym do podjęcia uchwały z zachowaniem wymogów proceduralnych. Nadto, sama strona skarżąca w treści skargi i pisma z dnia 30 września 2009 roku skierowanego do organu nadzoru przyznała, że sprawa uchwały była przedmiotem kilkumiesięcznej dyskusji w lokalnej prasie oraz prowadzona była na ten temat korespondencja ze spółdzielnią mieszkaniową. Projekt uchwały był wynikiem bezpośrednich rozmów organu wykonawczego i prezesa spółdzielni, w wyniku których została wspólnie wynegocjowana zawartość merytoryczna uchwały. Z tych informacji wynika, że Rada Miejska i jej organ wykonawczy już od pewnego czasu podejmowali działania w celu przygotowania projektu uchwały. W ramach podejmowanych na przełomie tych kilku miesięcy działań strona skarżąca mogła zadbać o prawidłowe wprowadzenie uchwały do porządku obrad sesji Rady Miejskiej. Konkludując dotychczasowe rozważania Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniał uzasadniony przypadek, o którym stanowi § 66 Statutu, a który to przypadek uprawnia do wprowadzenia projektu uchwały do obrad sesji bez uwzględniania rygorów proceduralnych. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody. Niewątpliwie sporna uchwała Rady Miejskiej została przyjęta z naruszeniem wymogów formalnych określonych w ustawie o samorządzie gminnym i Statucie Rady. Strona skarżąca w argumentacji skargi zawarła zarzut naruszenia przez organ nadzoru zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Strona skarżąca, w toku postępowania otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jednocześnie wezwanie do udzielenia wyjaśnień oraz złożenia wszelkich dokumentów dotyczących opisanej kwestii. Pismo to było datowane na dzień 21 września 2009 roku, a wpłynęło do strony skarżącej w dniu 28 września 2009 roku. W piśmie tym organ nadzoru wyznaczył stronie czterodniowy termin na złożenie wyjaśnień i dokumentów. Termin ten zatem ekspirował z dniem [...] roku. W tym też dniu wpłynęło do organu nadzoru pismo strony skarżącej datowane na dzień 30 września 2009 roku, a zawierające ustosunkowanie się do zarzutów odnoszących się do uchwały. Jednocześnie w ostatnim dniu terminu na złożenie wyjaśnień, organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały. Co więcej organ w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazał, że strona nie udzieliła odpowiedzi na pismo z dnia 21 września 2009 roku. Stwierdzenie takie, w świetle przedstawionych dowodów, nie jest prawdziwe. Podkreślić należy, że strona skarżąca złożyła do akt sądowych kserokopię swojego pisma z dnia 30 września 2009 roku z prezentatą Kancelarii Głównej Zakładu Obsługi Administracji organu nadzoru potwierdzającą, iż pismo to wpłynęło do organu w ostatnim dniu zakreślonego terminu. Owszem, zapewne pismo to wpłynęło do Wydziału Prawnego i Kontroli zajmującego się sprawą w terminie późniejszym (jak wskazał organ nastąpiło to w dniu 5 października 2009 roku). Tym niemniej, powszechnie jest wiadomym, że wewnętrzny obieg pism w ramach danej jednostki organizacyjnej nie ma tu znaczenia. To rzeczą danej jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie wewnętrznego obiegu pism, żeby nie było takich sytuacji. Strona uwolniła się z ciążącego na niej obowiązku poprzez złożenie pisma w Kancelarii Głównej organu. Na marginesie zaprzeczyć należy twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, iż brak dobrej woli i współpracy ze strony przewodniczącego Rady Miejskiej spowodował, że w dniu wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nie mógł zapoznać się ze stanowiskiem strony. Wszystkie te argumenty wskazują, iż organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, a w szczególności uchybił wymogowi zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Niemniej jednak mimo stwierdzonego w tym przedmiocie naruszenia Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego. Jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do uchylenia w całości lub części aktu stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dysponując pełnym materiałem dowodowym, podzielił stanowisko organu nadzoru stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.