I OSK 1560/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 583/09 w sprawie ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie wyjazdu na turnus rehabilitacyjny oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w we Wrocławiu wyrokiem z 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 583/09 oddalił skargę S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie wyjazdu na turnus rehabilitacyjny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Kierownik Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu po rozpatrzeniu wniosku S. N. odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie wyjazdu na turnus rehabilitacyjny z uwagi na ograniczone możliwości finansowe MOPS we Wrocławiu oraz systematyczną pomoc finansową, jaką S. N. otrzymuje na inne cele. Ponadto organ wskazał, że dochód wnioskodawcy pochodzący z zasiłku stałego i pielęgnacyjnego wynosi 477 zł miesięcznie, a więc jest równy kryterium dochodowemu określonemu w ustawie o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując argumentację organu pierwszej instancji, Kolegium podkreśliło, że pobyt na turnusie rehabilitacyjnym nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej oraz doradziło, by skarżący ubiegał się o skierowanie na leczenie sanatoryjne, refundowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. N. podniósł, że wyjazd do specjalistycznego ośrodka jest mu niezbędny z uwagi na cierpienia psychiczne jakie przechodzi w związku ze swoją chorobą. Wnioskodawca wskazał także na bardzo trudną sytuację materialną oraz prowadzone od dłuższego czasu interwencje w różnych instytucjach w celu uzyskania dofinansowania do wyjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, potrzeba wyjazdu na turnus rehabilitacyjny z dializami, jakiego domaga się skarżący, może stanowić jeden z celów, do osiągnięcia którego służy zasiłek celowy. Sąd podkreślił, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. Zasada "uznaniowości" zawarta w treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za pomocą wyrażenia "może być przyznany..." pozwala organowi na ocenę, czy żądanie strony oparte jest na potrzebie ochrony niezbędnej potrzeby bytowej, czy organ posiada odpowiednie środki ku temu by taką potrzebę zaspokoić, wreszcie czy środki te nie powinny zostać przekazane na rzecz innych osób będących w trudnej sytuacji życiowej. Sąd wskazał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. organ pierwszej instancji podał, że średnia wysokość zasiłków w MOPS wynosi 314,38 zł, a większa część osób korzystających ze świadczeń MOPS to osoby posiadające dochód znacznie niższy niż kryterium ustawowe. Ponadto udzielenie dofinansowania nie jest możliwe z uwagi na ograniczone środki finansowe MOPS, jak również dużą ilość osób korzystających z pomocy. Decyzja odmawiająca przyznania zasiłku celowego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydana została zgodnie z zasadą uznaniowości. Organ skorzystał bowiem z przysługującego mu prawa do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście własnych środków finansowych oraz sytuacji wnioskodawcy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia pozostaje również fakt rodzaju oraz rozmiarów pomocy udzielanej skarżącemu przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Z analizy materiałów zebranych w sprawie wynika, że skarżący otrzymuje regularną i wykraczającą poza przeciętną pomoc ze strony organów opieki społecznej. Poza comiesięcznym zasiłkiem stałym i pielęgnacyjnym, uzyskuje on również zasiłki celowe (min. na zakup żywności i leków), a także ma zapewniony bezpłatny pobyt w mieszkaniu chronionym, w którym przebywa już od ponad roku. Okoliczności te zdaniem Sądu pierwszej instancji w zestawieniu z zasadą wyrażoną w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej wskazują na słuszność wydanej w sprawie decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. N., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu - na zasadzie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegające na odmowie przyznania zasiłku celowego na wyjazd na turnus rehabilitacyjny z powodu nieposiadania funduszy przez MOPS we Wrocławiu; - nieuzasadnione odejście od zasad wyrażonych w art. 30, 38, 45, 68 i 69 Konstytucji RP, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci braku zbadania całości okoliczności sprawy, szczególnie zaś niedokonania ustaleń dotyczących indywidualnych cech skarżącego, co stanowi naruszenie zasad postępowania dowodowego oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował znaczenie zasady uznaniowości. Podniesiono, że badanie prawidłowości uznania należy oprzeć na wyjaśnieniu, czy w danej sprawie doszło do wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych towarzyszących wydaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doszło do wyraźnych zaniedbań na gruncie badania indywidualnych właściwości skarżącego i jego sytuacji życiowej, co stanowi poważny błąd dotyczący prawdy obiektywnej do jakiej powinien dążyć w postępowaniu organ administracji. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego nie może - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie - poprzestać jedynie na stwierdzeniu braku środków finansowych. Organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże całkowity brak bądź niemożność przeznaczenia środków na pomoc społeczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako " P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Powyższa zasada nie dotyczy wad nieważności postępowania (art. 183 §2 P.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności podlegają zatem rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na braku zbadania całości okoliczności sprawy, szczególnie niedokonania ustaleń dotyczących indywidualnych cech skarżącego, naruszenie zasad postępowania dowodowego oraz zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawa skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.(naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowego. Rozpatrując skargę sąd administracyjny stosuje przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującej postępowanie sądowoadministracyjne. Z tego względu podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania i powołując się na podstawę określoną w art. 174 P.p.s.a. w prawidłowo sporządzonej skardze kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis ustawy, w oparciu o którą proceduje sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami k.p.a. i wykazać, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie wskazano żadnego przepisu postępowania, któremu miałby uchybić Sąd I instancji, lecz odwołano się jedynie do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można odczytać, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. polega na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i na braku dogłębnego zbadania sytuacji życiowej skarżącego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast, jakich okoliczności(poza wymienionymi w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji) nie wziął pod uwagę organ administracji. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 P.p.s.a w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania zasiłku celowego. Tymczasem art. 39 ustawy o pomocy społecznej składa się z kilku jednostek redakcyjnych, stanowiących o tym, że zasiłek celowy może być udzielony w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej ( ust.1), wymienia cele, na jakie może być zasiłek celowy udzielony ( ust.2), dotyczy możliwości uzyskania przez osoby bezdomne i nie mające dochodu świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( ust.3), dotyczy możliwości udzielenia zasiłku w formie biletu kredytowego ( ust.4). W skardze kasacyjnej nie wskazano, naruszenia którego z ustępów art.39 wymienionej powyżej ustawy zarzuca się zaskarżonemu wyrokowi. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzuca, że błędnie organy administracji orzekły o odmowie przyznania zasiłku, podając jako uzasadnienie odmowy brak możliwości finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nieprawidłowe jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisu stanowiącego o możliwości przyznania zasiłku celowego (art. 39 ustawy) bez uwzględnienia innych zapisów tej samej ustawy określających przesłanki przyznania lub odmowy przyznania zasiłku. Jak stanowi art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej:" Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego wydana została przez organ bez przekroczenia granic uznaniowości. Organ skorzystał z przysługującemu mu prawa do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście własnych środków finansowych i sytuacji wnioskującego o przyznanie pomocy. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej dysponują środkami finansowymi, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele przewidziane ustawą o pomocy społecznej, są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, również tych uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Wrocławia nie naruszają przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wydane w sprawie decyzje wskazują przesłanki, jakimi kierowały się organy odmawiając przyznania zasiłku celowego na turnus rehabilitacyjny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący S. N. jest objęty systematyczną pomocą opieki społecznej, udzielana jest mu comiesięczna pomoc w formie zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłków celowych na leki i żywność, ma też zapewniony bezpłatny pobyt (finansowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej) w mieszkaniu chronionym. Pomoc, którą w różnej formie uzyskuje skarżący przekracza przeciętną pomoc udzielaną innym podopiecznym ( tj. kwotę 314, 38 zł). Motywy podane przez organy pomocy społecznej w sposób dostateczny uzasadniają podjęte w sprawie decyzje. Nie można zatem postawić organom zarzutu dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, zaś o odmowie przyznania zasiłku na turnus rehabilitacyjny decydowały możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Skoro organ ocenił sytuację materialną i potrzeby strony, a z drugiej strony własne możliwości finansowe i na tej podstawie uznał, że nie ma możliwości przyznania zasiłku, to takiej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia Konstytucji przepisów: art. 30, art. 38, art. 45, art. 68 i art. 69 nie są trafne. Ze skargi kasacyjnej nie wynika na czym w rozpatrywanej sprawie miałoby polegać naruszenie konstytucyjnych zasad: godności, prawnej ochrony życia, dostępu do sądu, dostępu do opieki zdrowotnej. Należy w tym miejscu odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r., (sygn. SK 15/01, publ. lex nr 50251) w uzasadnieniu którego Trybunał stwierdził, że pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone ( zasiłek stały), które powinny być udzielone (schronienie, posiłek, niezbędne ubranie) oraz takie, które mogą zostać udzielone. Jak podkreślił Trybunał w uzasadnieniu wymienionego wyroku: " Państwo musi mieć możliwość realizowania swej polityki społecznej przez stosowanie różnych form, z uwzględnieniem sytuacji materialnej osób pozbawionych pracy, jak i sytuacji na rynku pracy, czy też możliwości finansowych państwa." Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powyższe na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu należne od Skarbu Państwa ( art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.