VII SA/Wa 2247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia . października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, zbiornika na ścieki wraz z lokalnymi podłączeniami, kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, gazu i energii elektrycznej do budynku zlokalizowanego na terenie posesji w Ł. przy ul. S., na działce nr ew. [...], obręb P- [...], - w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż D. i P. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r., podnosząc, iż doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, bowiem organ I instancji nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, iż Prezydent Miasta Ł. zatwierdzając projekt budowlany inwestycji naruszył ustalenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W punkcie 2 decyzji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" ustalono obowiązującą przednią linię zabudowy mieszkalnej w odległości - 22,0 m od linii regulacyjnej ulicy i kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - "równoległy". Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, iż budynek usytuowano stycznie do obowiązującej linii zabudowy zamiast wzdłuż tej linii, a ponadto usytuowanie i kształt obiektu, biorąc pod uwagę szerokość i długość budynku, wskazują na to, że nie został spełniony warunek równoległości głównej kalenicy do frontu działki. Zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niezgodny z ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, iż doszło do naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. Decyzją z dnia [...] października 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. W. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że D. i P. S. są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi wskazanych nieruchomości. Wojewoda [...] wszczynając na wniosek D. i P. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, oparł się jedynie na piśmie skarżących, z którego wynika, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. S. . Organ I instancji nie ustalił miejsca położenia w/w nieruchomości oraz czy i w jakim stopniu naruszony został ich interes prawny przez realizację projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego nie rozważono również skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa oraz nie zbadano w jakim stopniu realizacja inwestycji zakłócać będzie ład przestrzenny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł także, iż Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego w stosunku do całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2008r., natomiast rozstrzygnięcie organu z dnia [...] lipca 2009r., dotyczy jedynie części decyzji, stąd też w ocenie organu II instancji, powyższe orzeczenie jest niepełne. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . S. i P .S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: * sformułowanie nieprawidłowych wniosków i przyjęcie, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie ustalił miejsca położenia nieruchomości, której skarżący są właścicielami, ani też w jakim stopniu naruszony zostanie ich interes prawny przez realizację projektowanego przedsięwzięcia; * błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie wziął pod uwagę skutków społeczno-gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji, Zdaniem skarżących z akt postępowania jednoznacznie wynika, że działki stanowiące ich własność sąsiadują z obu stron z działką, w odniesieniu do której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast interes prawny wywodzą z faktu, iż ich działka traci atrakcyjność sąsiadując z inwestycją burzącą ład przestrzenny w okolicy, także usytuowanie budynku wraz z drogą dojazdową na wysokości 1m spowoduje dodatkowo zmianę naturalnego spływu wód opadowych w kierunku działki sąsiedniej. W ich ocenie zarówno charakter naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane, jak i jego oczywistość w niniejszej sprawie są rażące. Powstający budynek zakłóca zarówno obowiązującą linię zabudowy, średnią szerokość elewacji, jak i zasady sytuowania budynków na okolicznym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jaki okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r. sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie w wymaganym zakresie. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślić trzeba, iż organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Należy mieć na względzie, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA1996, nr 4, poz. 167). Dopiero w przypadku dokonania pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ winien rozważyć czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [....] marca 2008r. obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, iż mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia 29 maja 2009r. zwrócił się do strony skarżącej o wskazanie "konkretnych norm prawa materialnego", z których skarżący wywodzą swój interes prawny jako strona postępowania. W odpowiedzi na niniejsze pismo skarżący stwierdzili jedynie, iż są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, objętej pozwoleniem na budowę. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy, zatem zasadnie orzeczono o konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.