II SA/Ol 1066/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie opinii o służbie postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. Z. od opinii o służbie z dnia "[...]" wydanej przez Dyrektora Aresztu Śledczego, utrzymał w mocy wydaną opinię o służbie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Okręgowy wskazał, że Dyrektor Aresztu Śledczego w dniu "[...]" wydał kolejną opinię o służbie, gdyż poprzednia opinia została uchylona przez Dyrektora Okręgowego. W ocenie organu II instancji Dyrektor Aresztu Śledczego w wydanej opinii uwzględnił rzetelnie oraz chronologicznie wszystkie istotne informacje dotyczące całego przebiegu służby funkcjonariusza, poczynając od dnia przyjęcia do Służby do dnia zwolnienia włącznie, uwzględniając jednocześnie wcześniejsze wnioski skarżącego oraz dyspozycje zawarte w postanowieniu o uchyleniu poprzednio wydanej opinii o służbie. Wyjaśniono w uzasadnieniu wydanego postanowienia, że od wydanej ponownie przez Dyrektora Aresztu Śledczego opinii o służbie z dnia "[...]" A. Z. wniósł odwołanie, wnosząc o jej unieważnienie z powodów naruszenia prawa oraz braku spełnienia wymogów opinii służbowej. W powyższym odwołaniu skarżący wskazuje m.in. na bezpodstawne wykazanie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych w okresie "[...]", który to okres zawieszenia został uchylony na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2009 r. Ponadto kwestionuje cel wykazywania w opinii o służbie kolejnego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej opinii organ ograniczył się również do wskazania wszystkich negatywnych treści wydanych uprzednio w trakcie pełnienia służby opinii służbowych. Organ argumentował dalej, że opinia o służbie wydawana jest funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby i winna ona zawierać rzetelną, udokumentowaną w aktach osobowych informację na temat całego przebiegu służby funkcjonariusza - począwszy od momentu przyjęcia do służby do dnia zwolnienia ze służby włącznie, z uwzględnieniem wszelkich zmian (awansów na stanowiska służbowe, w stopniach, podnoszeniu kwalifikacji ogólnych oraz zawodowych, a także ocenę realizacji zadań służbowych na zajmowanym stanowisku, itp.). Przedstawienie jedynie częściowych informacji powoduje, iż opinia taka jest niepełna i nie obrazuje faktycznego przebiegu służby, mogącego mieć istotne znaczenie dla wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawarcia w opinii o służbie informacji dotyczącej okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych "[...]" – to w ocenie organu - mimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2009 r. (sygn. akt SA/Ol 473/09) uchylającego decyzję dotyczącą ww. okresu zawieszenia, wydany w powyższej sprawie wyrok jest nieprawomocny i do czasu jego uprawomocnienia nie podlega wykonaniu. W związku z powyższym zawarcie takiej informacji przez organ I instancji w wydanej opinii służbowej było prawidłowe. Reasumując organ uznał, iż zaskarżona opinia o służbie zawiera w swej treści rzetelny, chronologiczny oraz wiarygodny obraz przebiegu całego okresu służby, a zawarte w niej informacje znajdują potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji. Na wyżej wymienione postanowienie A. Z. wniósł skargę, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienie oraz opinii o służbie. Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 145 § 1 pkt 5 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), art. 75 § 1 i 76 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 123 § 1 i 2 kpa, art. 7, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z art. 139 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nieprawidłowo w opinii o służbie wskazał na zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych w okresie "[...]" Skarżący wyjaśnił, że decyzja organu, którą został zawieszony w tym okresie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009r. II SA/Ol 473/09. Ponadto skarżący zarzucił, że organ II instancji wydał zaskarżone postanowienie nie dysponując aktami osobowymi skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwanej w dalszej części uzasadnienia ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) oraz inne niż określone w pkt. 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w sprawie organ nie wydał aktu administracyjnego, który mieści się w ramach art. 3 § 1 pkt 1, 2, i 4 ppsa, w związku z powyższym skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761ze zm.) funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby wydaje się niezwłocznie świadectwo służby oraz, na jego wniosek, w terminie 7 dni, opinię o służbie. Funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby oraz odwołać się do wyższego przełożonego od opinii o służbie, w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Te zapisy ustawy o Służbie Więziennej są jedynymi regulacjami jakie ustawodawca ustanowił w odniesieniu do opinii o służbie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że z utrwalonego stanowiska doktryny wynika, iż - z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej - na podstawie i w granicach prawa - (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa (-), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego - (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 6, str. 455). W ocenie Sądu w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że opinia o służbie, czy też stanowisko wyższego przełożonego wydane wskutek rozpoznania odwołania w trybie art. 44 ust. 2, winny mieć formę decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który przewidywałby, że w takich sytuacjach organ winien wydać decyzję administracyjną. W każdym przypadku zatem, kiedy wydawana jest wobec zainteresowanego na podstawie ustawy o Służbie Więziennej decyzja, jest to obligatoryjnie wskazane w tej ustawie. Na przykład ustawa jednoznacznie wskazuje w art. 28 ust. 5, że mianowanie funkcjonariusza odbywa się na podstawie decyzji i określono jakie niezbędne elementy taka decyzja musi zawierać. Ponadto ustawodawca w art. 31 ust. 2 wskazał, co należy rozumieć przez sprawy osobowe. Do takich spraw zalicza się: mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska, przenoszenie i zwalnianie ze stanowisk, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, ustalanie uposażenia oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. W sprawach osobowych zaś ustawodawca generalnie nakazuje wydanie decyzji (art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej). W ocenie Sądu opinia o służbie jednak w żadnym razie nie jest konieczną czynnością w rozumieniu przytoczonego przepisu. Opinia taka jest bowiem wydawana tylko na wniosek i nie stanowi o prawach i obowiązkach funkcjonariusza. Ma ona niejako charakter fakultatywny. W związku z powyższym nie jest inną konieczną czynnością związaną z rozwiązaniem stosunku służbowego. Podobnie trudno uznać, że opinia o służbie lub stanowisko wyższego przełożonego wyrażone wskutek wniesienia odwołania są wydawane w formie postanowienia, gdyż nie istnieje podstawa prawna do wydania takiego postanowienia. Art. 44 ust. 1 stanowi podstawę prawną, na jakiej wydaje się świadectwo służby i opinię o służbie. Jednakże w przypadku świadectwa służby ustawa odsyła do rozporządzenia z dnia 23 stycznia 2003r. w sprawie świadectw służby funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 2003r., Nr 13, poz. 136), w którym dokładnie określono tryb wydawania takich świadectw i zajmowanie przez organy stanowiska w formie postanowienia w przypadkach wskazanych w rozporządzeniu, a związanych np. z rozpoznaniem wniosku o sprostowanie świadectwa służby. Podobnie jest w przypadku dokonywania opiniowania służbowego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdzie w ust. 3 tego przepisu następuje odesłanie do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 96, Nr 138, poz. 643). W tym akcie prawnym przewidziano także konieczność wydania postanowienia przez wyższego przełożonego w przypadku wniesienia odwołania od opinii służbowej w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). W odniesieniu natomiast do opinii o służbie nie przewidziano w ustawie odesłania do przepisów wykonawczych, które przewidywałyby uszczegółowienie trybu wydawania opinii o służbie. Nie można więc domniemywać, że rozstrzygnięcie organu II instancji lub wydana opinia o służbie winny mięć formę postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Należy w związku z powyższym ustalić, czy opinia o służbie lub stanowisko wyższego przełożonego wyrażone na skutek rozpoznania odwołania jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy mamy do czynienia w przypadku, gdy -dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa- (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61). W ocenie Sądu opinia o służbie, jak również stanowisko wyższego przełożonego nie mają takiego waloru. Nie wpływają one w żaden sposób na możliwość realizacji przez skarżącego jego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Opinia o służbie stanowi bowiem jedynie ocenę funkcjonariusza dokonaną przez jego przełożonego, która może być weryfikowana jedynie przez wyższego przełożonego. Oceny takiej może dokonać jedynie przełożony, który posiadał bezpośredni kontakt z opiniowanym funkcjonariuszem. Ustawodawca natomiast nie daje sądowi administracyjnemu możliwości oceny opinii pod kątem legalności, gdyż brak jest przepisów prawa, które wskazywałyby co dana opinia winna zawierać. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu.