II GSK 687/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Józef Waksmundzki (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2069/09 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/09 oddalił skargę C. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan sprawy. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekł, że skarżąca w okresie 1 stycznia 1999 r. - 31 października 1999 r. oraz 1 lipca 2000 r. – 31 grudnia 2002 r. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w H. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zwrócił się do P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego C. K. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w wymienionych okresach. ZUS poinformował także, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie objęcia C. K. ubezpieczeniami społecznymi w okresie 1 stycznia 1999 r. - 14 stycznia 2002 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ wszczął zatem postępowanie w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej informując o tym skarżącą. Skarżąca nie zajęła stanowiska w sprawie, zaś organ ustalił na podstawie wpisu nr 313 do ewidencji działalności gospodarczej, prowadzonej przez Urząd Gminy H., że skarżąca rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej 15 października 1997 r., zaś jej wykreślenie z ewidencji nastąpiło w dniu 31 stycznia 2006 r. Ponadto ustalił, iż z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w B. – Placówki Terenowej w H. z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż skarżąca podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu jako rolnik w okresach: 1 listopada 1999 r. - 30 czerwca 2000 r., 15 lipca 2003 r. - 30 września 2004 r., 18 lutego 2006 r. - 28 lutego 2006 r. ZUS pismem z 7 maja 2009 r. poinformował skarżącą o braku zgłoszeń do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: 1 stycznia 1999 r. - 31 października 1999 r., 1 lipca 2000 r. - 31 grudnia 2002 r., 1 grudnia 2004 r. - 31 października 2005 r. Skarżąca w piśmie skierowanym do ZUS z dnia 3 czerwca 2009 r. oraz oświadczeniu z 10 czerwca 2009 r. wyjaśniła, iż nie prowadziła działalności gospodarczej w okresie 1 grudnia 2004 r. - 31 października 2005 r. oraz 1 listopada 2001 r. - 31 grudnia 2002 r. Ponadto z pisma ZUS z 17 czerwca 2009 r. wynika, iż skarżąca zgłosiła w ZUS wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego z dniem 1 grudnia 2004 r., a następnie zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 listopada 2005 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, z czego wynika iż ZUS uznał przerwę w prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej przez skarżącą - w okresie 1 grudnia 2004 r. - 31 października 2005 r. Prezes NFZ, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Podkreślił, iż skarżąca poinformowana o wszczęciu postępowania i wezwana do zgłoszenia wniosków i uwag nie skorzystała z prawa przedstawienia nowych dowodów w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej. Zaznaczył, iż działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy). Skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to w ocenie organu należy domniemywać, że działalność ta jest przez skarżącą prowadzona. Prezes NFZ stwierdził, iż w przypadku skarżącej należy zastosować przepis art. 5a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50, poz. 291, dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), który jako przepis szczególny wobec regulacji przepisów ustawy o świadczeniach reguluje możliwość wyboru pomiędzy ubezpieczeniem społecznym rolników a ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej jedynie w okresach, w których skarżąca podlegała ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu sfałszowania podpisu skarżącej na deklaracji ZUS ZZA, Prezes NFZ stwierdził, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem powołanym do oceny takich zarzutów, niemniej z treści odwołania wynika, iż sprawą tą zajmują się właściwe instytucje. Dodał, iż fakt ten nie ma znaczenia w sprawie, gdyż sporny podpis figuruje na wniosku ZUS ZZA o objęcie skarżącej ubezpieczeniem społecznym z tytułu zawarcia umowy agencyjnej złożonym przez Pocztę Polską. Prezes NFZ stwierdził, iż nie ma zatem znaczenia w postępowaniu w sprawie ustalenia okresu objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W konkluzji Prezes NFZ wskazał, iż skarżąca w okresie objętym decyzją z [...] lipca 2009 r. nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, zatem podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarżąca podjęła działalność gospodarczą na podstawie wpisu do rejestru przedsiębiorców Urzędzie Gminy H. od dnia 15 października 1997 r. Uznał, iż jak zasadnie wskazał organ, zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca powiadomiona o wszczęciu postępowania nie zajęła żadnego stanowiska, w oparciu o wyjaśnienia złożone ZUS w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. oraz w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2009 r. a zatem organ prawidłowo uznał, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie 15 października 1997 r. - 31 grudnia 2002 r. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest potwierdzeniem jedynie objęcia skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast organy ubezpieczenia społecznego ustalą, czy i w jakiej wysokości należna jest składka na to ubezpieczenie. Odnosząc się do kolejnej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że ewentualne wątpliwości i zastrzeżenia co do sfałszowania dokumentów ZUS-u będą mogły być wyjaśnione w postępowaniu dotyczącym wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne, prowadzone przez ZUS na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). C. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 109 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest fakt sfałszowania podpisu skarżącej na deklaracji ZUS ZZA dla celów zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jak i wyrok Sądu I instancji nie rozstrzygnął kwestii sfałszowania podpisu na deklaracji ZUS ZZA. Stwierdziła także, że w postępowaniu karnym ustalono, że na deklaracji nie widnieje podpis skarżącej, jednak w konsekwencji nie wykryto sprawcy. W ocenie skarżącej automatyzm czynności związanych ze sfałszowanym podpisem winien stanowić podstawę do uznania ciągu działań za wadliwe i jako takie nieważne. Nie powinno zatem dojść do objęcia skarżącej ubezpieczeniem zdrowotnym, a w konsekwencji wykluczenia z ubezpieczenia społecznego rolników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 109 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia jest fakt sfałszowania podpisu skarżącej na deklaracji ZUS ZZA dla celów zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Natomiast z art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że osoba niewymieniona w art. 66 ust. 1, pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym, poseł do Parlamentu Europejskiego wybrany w Rzeczypospolitej Polskiej lub osoba niewymieniona w art. 66 ust. 1, do której ma zastosowanie art. 13 ust. 2 lit. f rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, str. 2, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35), może ubezpieczyć się dobrowolnie na podstawie pisemnego wniosku złożonego w Funduszu, jeżeli ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem sądowoadministracyjnym, postać naruszenia prawa materialnego wyraża się w mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Innymi słowy błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Strona wnosząca skargę kasacyjną, stawiając zarzut błędnej wykładni, powinna przede wszystkim wskazać, jakie jest prawidłowe znaczenie normy i na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu wykładni (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r., II FSK 1353/07, Lex nr 513296). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy zatem przeprowadzić wywód prawny, na temat naruszonego przepisu, ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pomijając kwestię charakteru prawnego zarzucanych przepisów, tj. czy należą one do sfery prawa materialnego czy procesowego, stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 68 ust. 1 oraz art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w związku z tym nie mógł ich naruszyć we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przedstawił na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych norm w zaskarżonym wyroku, co było konieczne chociażby z uwagi na treść tych przepisów, jak i przedmiot kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. W uzasadnieniu do postawionego zarzutu nie wskazano także jak zadaniem skarżącej należy wykładać zacytowane przepisy prawa. Skarżąca ograniczyła uzasadnienie powołanych zarzutów do rozważań dotyczących faktu sfałszowania podpisu skarżącej na deklaracji ZUS ZZA. Wskazać należy, że okoliczność sfałszowania podpisu pod dokumentem należy do sfery ustaleń faktycznych i nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia prawa materialnego przy braku zarzutów o charakterze procesowym. Stwierdzone uchybienia w zakresie konstrukcji kasacji nie pozwalają zatem na skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.