II SA/Ol 1017/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. N., W. K., Z. P., M. M., M. M., P. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących G. N., W. K., Z. P., M. M., M. M., P. M. solidarnie kwotę 740 złotych (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku "[...]" Zarządu Dróg "[...]", w imieniu którego wystąpiło O. P., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej: ulicy W. w O. W decyzji określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, wskazano warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, odniesiono się do wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, oznaczono nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego – Gminy O., zatwierdzono projekt budowlany i wskazano inne ustalenia realizacyjne. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora zawierał analizę powiązań planowanej ulicy z drogami gminnymi, a także mapy z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji w skali 1:2000, mapę podziału nieruchomości, z których części będą przejmowane, sporządzone w skali 1:1000 oraz projekt budowlany w 3 częściach. Wymagania w zakresie ochrony środowiska zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozpatrywanej inwestycji drogowej. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" nałożono na inwestora obowiązki, które przytoczono w decyzji. W oparciu o art.11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podano do publicznej wiadomości informację o wniosku o wydanie decyzji, zawiadomiono publicznie o wszczęciu postępowania obwieszczeniami na tablicy ogłoszeń i w prasie oraz przesłano zawiadomienia o wniosku właścicielom działek, na których będą realizowane drogi gminne. Udzielono odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, a na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. N., kwestionując zarówno tryb podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć , jak i sposób podziału nieruchomości, ponieważ w rękach współwłaścicieli tej nieruchomości pozostawiono niewielkie, nieforemne działki, które w żaden sposób nie mogą być zainwestowane. Wskazano także, iż we wcześniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie stwierdzające brak obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a teraz bez powiadamiania stron, w oparciu jedynie o analizę wniosku, ponownie zdecydowano o nieprzeprowadzaniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zarzucono także, że skoro droga ta została uwzględniona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to brak było podstaw do realizacji inwestycji w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, wypełniając obowiązki w zakresie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, rozpatrzenia zgłoszonych uwag, a po wydaniu decyzji zamieścił ogłoszenia na tablicy ogłoszeń , w prasie i w internecie oraz wysłał zawiadomienia dotychczasowym właścicielom na adresy zgodne z ewidencją gruntów. Odnosząc się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia organ wskazał, że sprawa ta stanowi przedmiot odrębnego postępowania, które nie może być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym od zaskarżonej decyzji. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 13 ust.3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych , jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest do nabycia, na wniosek właściciela nieruchomości, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie działający w imieniu G. N., W. K., Z. P., M. M., M. M. i P. M. adw. A. K. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do większości zarzutów odwołania, opisując jedynie przebieg postępowania przed organem I instancji i informując o możliwości domagania się wykupu nieruchomości. Natomiast na skutek zaskarżonej decyzji po podziale utworzone zostały działki, z których skarżący w ogóle nie będą mogli korzystać. To, że skarżący mogą uzyskać odszkodowanie czy starać się o wykup, nie zwalnia organu podejmującego decyzję od wyczerpującego zbadania wszystkich aspektów sprawy, tak by zabezpieczony został słuszny interes skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości, przez którą ma prowadzić planowana droga. Ponadto skarżący zarzucił, że w toku postępowania organ administracji był powiadamiany, że jeden ze współwłaścicieli nie żyje, ale, mimo tego, jego następcy prawni byli pomijani w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że M. M. i L. M. zawiadamiani byli o wszczęciu postępowania na podstawie wpisów w katastrze nieruchomości, a w aktach brak jest jakiejkolwiek informacji potwierdzającej fakt zawiadomienia organów o śmierci L. M. W toku postępowania na żądanie Sądu organ nadesłał informację o rozpoczęciu realizacji inwestycji w "[...]", przesyłając na tę okoliczność stosowne dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zatem ocenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlega prawidłowość stosowania i wykładni przepisów prawa przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego. Kryterium legalności ( zgodności z prawem) powoduje, że sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ - dalej jako p.p.s.a.). Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Podnieść jednak należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r.,Nr 193, poz. 1194 ze zm.) , która stanowiła podstawę wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie, zawiera unormowania szczególne odnoszące się do sposobu rozstrzygania skarg przez sąd, a mianowicie w art. 31 ust. 2 zawarta jest regulacja, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przechodząc do rozważań nad zaskarżoną decyzją to wskazać należy, że zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach... właściwy zarządca drogi składa wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta. Art. 11d ust.1 ustawy zawiera wskazanie koniecznych elementów wniosku w postaci dokumentów , opinii i decyzji. Wszystkie te wymagane dokumenty wnioskodawca w rozpoznawanej sprawie do wniosku dołączył. Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 Prezydent Miasta (miasta na prawach powiatu), który w myśl art. 11a jest organem właściwym do wydania decyzji, wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczeń zamieszczonych w lokalnej prasie, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w O. i na stronie internetowej. Z kolei art. 11 f ust.1 określa niezbędne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wszystkie te elementy decyzja organu I instancji zawiera, tzn. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (pkt 1), określenie linii rozgraniczających teren (pkt 2), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska , ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt 3), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt 4), zatwierdzenie podziału nieruchomości (pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy O. (pkt 6), zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7) oraz inne ustalenia realizacyjne (pkt 8). W myśl art. 11f ust. 3 decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się wnioskodawcy oraz zawiadamia się o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w odpowiednich urzędach, prasie i na stronie internetowej, a także wysyła się zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości, przy czym doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierać powinno informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 4). Powyższe obowiązki organ I instancji wykonał. Zatem od strony formalnej decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a procedura powiadomienia stron o rozstrzygnięciu została również zachowana. Natomiast decyzja ta narusza prawo w części dotyczącej podmiotu (inwestora), na rzecz którego została wydana decyzja. Zgodnie bowiem z art. 11a ustawy o szczególnych zasadach... wskazany w tym przepisie organ wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. (art.19 ust. 2 i 5). Art. 21 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Ponadto może on upoważnić pracowników odpowiednio :urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Analiza powołanych przepisów wskazuje, że "[...]" Zarząd Dróg "[...]" jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent wykonuje swoje zadania jako zarządca wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta z wyjątkiem dróg krajowych i autostrad i nie może on wystąpić z wnioskiem o wydanie na swoją rzecz decyzji zezwalającej na realizację drogi w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach..., nawet jeśli z jego statutu lub regulaminu wynika, że pełni on funkcję inwestora. Z wnioskiem takim w myśl art. 11a wystąpić może bowiem jedynie zarządca drogi, a co za tym idzie adresatem decyzji może być także jedynie zarządca drogi jako strona postępowania. (taki pogląd zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1086/09). W rozpoznawanej sprawie O. P., działając w imieniu Gminy O. na podstawie pełnomocnictwa Zastępcy Prezydenta Miasta oraz w imieniu "[...]" Zarządu Dróg "[...]" na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora tego Zarządu złożyło wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ulicy W. w O. O ile złożenie wniosku na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta jako zarządcy drogi (choć we wniosku i pełnomocnictwie określone jest działanie w imieniu gminy a nie zarządcy drogi, a to ten ostatni podmiot, a nie gmina jest stroną postępowania) można by jeszcze rozważać jako dopuszczalne, o tyle złożenie wniosku w imieniu "[...]" Zarządu Dróg "[...]" w świetle poczynionych wyżej rozważań nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Dołączone do akt pełnomocnictwo Prezydenta Miasta z dnia "[...]" dla Dyrektora "[...]" Zarządu Dróg "[...]" obejmuje załatwianie spraw statutowych i prawo do wydawania decyzji administracyjnych oraz prawo do reprezentowania w sprawach sądowych i administracyjnych. Nie zawiera jednak umocowania do wystąpienia w imieniu zarządcy drogi z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Za niezgodne z obowiązującymi przepisami należy natomiast uznać skierowania decyzji przez organu I instancji do "[...]" Zarządu Dróg "[...]". Taką decyzję należy uznać za dotknięta wadą kwalifikowaną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Adresatem takiej decyzji może być bowiem wyłącznie zarządca drogi. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, iż organ w trakcie postępowania jako wnioskodawcę wskazywał "[...]" Zarząd Dróg "[...]" a nie zarządcę - Prezydenta Miasta (obwieszczenia, zawiadomienia). Przyjąć zatem należy, że całe postępowanie toczyło się wobec nieuprawnionego podmiotu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednak z uwagi na treść powołanego na wstępie rozważań art. 31 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach... Sąd mógł stwierdzić jedynie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ do rozpoczęcia budowy drogi doszło w "[...]", a zatem w dacie orzekania upłynął już 14-dniowy termin wskazany w tym przepisie. Kolejne uchybienie dotyczy postępowania toczącego się przed Wojewodą na skutek odwołania wniesionego od decyzji organu I Instancji. W myśl bowiem dyspozycji art.11f ust. 6 ustawy o szczególnych zasadach... przepisy ustępów od 3 do 5 tego artykułu, dotyczące sposobu doręczania i zawiadamiania o decyzji przez organ pierwszej instancji, stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek doręczenia decyzji drugoinstancyjnej wnioskodawcy i, w sposób oczywisty, stronie wnoszącej odwołanie, który to obowiązek organ wykonał, ale także obowiązek zawiadomienia pozostałych stron w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach, prasie i na stronie internetowej oraz obowiązek wysłania zawiadomień dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości. Tych dwóch ostatnich obowiązków ( obwieszczeń i zawiadomień) organ odwoławczy nie wypełnił, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi to wskazać należy, że skarżący słusznie zarzucają organowi odwoławczemu wybiórcze odniesienie się do zarzutów odwołania, a mianowicie jedynie do kwestii zachowania przez organ I instancji wskazanego w ustawie trybu postępowania, ewentualnych roszczeń o przejęcie nieruchomości, jeżeli nie nadaje się ona do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele oraz do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Przy czym uszło uwadze organu, że skarżący w odwołaniu kwestionował decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy W. w O., w kontekście braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia, które to postanowienie jest ostateczne. Wyjaśnić zatem skarżącym należy, że decyzja z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją ostateczną wobec niezaskarżenia jej przez strony, co jednoznacznie wynika z adnotacji na tej decyzji i, wbrew stanowisku organu II instancji, nie jest przedmiotem odrębnego postępowania. Nietrafny jest również zarzut dotyczący niemożności realizowania przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. W obecnie obowiązującym porządku prawnym budowa drogi publicznej możliwa jest zarówno na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To od woli inwestora zależy, w oparciu o którą ustawę zamierza realizować inwestycję drogową w zakresie dróg publicznych. Samo przeznaczenie w planie terenu pod budowę drogi nie wyłącza możliwości realizacji tej inwestycji w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach..., zwłaszcza w kontekście treści art. 11i ust. 2 tej ustawy, który stwierdza, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustalenia planu powinny być w miarę możliwości brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację drogi, ale nie mają one charakteru wiążącego. Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący braku poinformowania przez organ o toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłego L. M. Odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania wysłanego do L. i M. M. pokwitowany został w dniu "[...]" nieczytelnym podpisem złożonym na pieczątce "[...]", a odbiór decyzji organu I instancji w taki sam sposób pokwitowany został w dniu "[...]". W aktach sprawy, mimo powoływania się przez skarżących na tę okoliczność, brak jest jakiejkolwiek informacji o zmianie właścicieli nieruchomości, a w ewidencji gruntów jako współwłaściciele nieruchomości figurują małżonkowie M. i L. M. W myśl art. 11d ust.5 i art. 11f ust. 3 doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W tym stanie rzeczy Sąd po myśli 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 202 § 2 p.p.s.a.