I OSK 734/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 356/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej - w [...], Oddział w [...] - [...] Zakład Elektroenergetyczny na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie postanowienia inspektora pracy postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 356/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Inspektor Pracy, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka nr rej.: [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie [...] S.A. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i wydanie dyspozycji o zniszczeniu protokołu przesłuchania świadka. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie: – art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań, – art. 23 ww. ustawy w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakichkolwiek okoliczności potwierdzających istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka, – art. 1, 6, 7, 8, oraz art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej Spółki do prowadzenia postępowania kontrolnego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Konsekwencją tego jest obowiązek należytego uzasadnienia decyzji i postanowień wydanych w toku postępowania. Uzasadnienie to musi zawierać uzasadnienie faktyczne, gdyż tylko wówczas można ocenić czy istnieje spójność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a ustalonymi faktami, natomiast zaskarżone postanowienie wymogu tego nie spełnia. Nadto organ nie podjął żadnej próby ustalenia czy wniosek o utajnienie danych jest realnie uzasadniony. Podniesiono też, że postanowienie narusza zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony. Brak uzasadnienia wpływa także negatywnie na zaufanie stron do organów państwa. Powołując się na literaturę przedmiotu stwierdzono, że dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie wystarcza sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka albowiem konieczne jest uprawdopodobnienie wystąpienia takich skutków. Powyższe stanowisko organu zdaniem pełnomocnika, świadczy o wadliwej wykładni art. 23 ust. 2 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że sam fakt złożenia wniosku o utajnienie danych powoduje konieczność wydania stosownego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy za chybione uznał stanowisko, że sama hipotetyczna możliwość wystąpienia negatywnych skutków dla świadka nie jest wystarczająca dla zastosowania art. 23 ust. 2 ustawy o PIP. Zdaniem organu ustawodawca wymaga jedynie "uzasadnionej obawy" do tego, aby inspektor pracy wydał postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Organ odwoławczy wskazał, że w toku przesłuchania świadka inspektor pracy powinien uzyskać informację, czy przesłuchanie mogłoby narazić świadka na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Informację tą należy zamieścić w protokole przesłuchania świadka, bowiem stanowi ona podstawę wydania przez inspektora pracy przedmiotowego postanowienia. W świetle powyższego organ stwierdził, że wydanie przez inspektora pracy postanowienia w przedmiocie zachowania w tajemnicy danych osobowych świadka zostało poprzedzone złożeniem wniosku przez osobę przesłuchiwaną, w którym to uzasadniona została prośba o zachowanie w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej. Inspektor pracy nie mógł powołać tych faktów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na możliwość identyfikacji osoby składającej wniosek. Ponadto wskazał, że w przedmiotowym przypadku chodzi nie tylko o zachowanie w tajemnicy danych personalnych, ale też innych danych i wszelkich okoliczności, które mogłyby pozwolić na ustalenie tożsamości osoby udzielającej informacji. Dalej wskazał, że postanowienie inspektora pracy nie jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (choć bardzo go przypomina), lecz ma charakter swoisty i podlega odrębnej procedurze. Adresatem postanowienia jest pracodawca, któremu przysługuje zażalenie, jednakże postępowanie w sprawie zażalenia objęte jest tajemnicą służbową i toczy się bez udziału pracodawcy. Stąd organ uznał za nieuzasadnione powołane w zażaleniu zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Ponadto, jak stwierdził, inspektor pracy uznał, iż zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie mu przez pracownika lub osobę, o której mowa w ust. 1 pkt. 3 mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że inspektor pracy wydając przedmiotowe postanowienie nie był uprawniony do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6, 7, 8, 10 i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia jakiejkolwiek okoliczności potwierdzającej istnienie przesłanek do zachowania w tajemnicy tożsamości świadka oraz przyjęcie, że zarządzenie nr 18/2007, które nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji RP, może w kształtować uprawnienia strony, oraz że upoważnienie do jego wydania nie określa w sposób właściwy zakresu spraw regulowanych, co stanowi naruszenie art. 92 i 93 Konstytucji RP, oraz art. 124 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego. Zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bliżej nieznane i niesprecyzowane okoliczności wskazują jakoby zachodziła uzasadniona obawa, iż treść zeznań świadka naraża go na uszczerbek lub zarzut z powodu treści tych zeznań. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające uchybiają przepisom prawa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że podstawę prawną wydania skarżonego postanowienia stanowił przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą – mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Natomiast stosownie do regulacji art. 23 ust. 3 i 4 tej ustawy w razie wydania postanowienia okoliczności takie pozostają wyłącznie do wiadomości inspektora pracy. Protokół przesłuchania pracownika lub osoby wolno udostępniać pracodawcy tylko w sposób uniemożliwiający ujawnienie danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania w tajemnicy danych osobowych pracodawcy przysługuje zażalenie do okręgowego inspektora pracy. Postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 12 powyższej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro na postanowienie oparte na art. 23 ust. 2 ustawy przysługuje zażalenie, to podlega ono kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie, na które służy zażalenie oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Obowiązek uzasadnienia dotyczy zatem postanowień organów obu instancji. Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie oparte o przepis art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ma charakter uznaniowy. Uznanie to wynika z użytego w tym przepisie sformułowania, że inspektor pracy może wydać postanowienie. Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie takie inspektor winien wydać jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że osoba w nim wskazana może doznać uszczerbku lub zostanie jej postawiony zarzut w związku z udzieleniem informacji. Powyższe rodzi zatem konieczność zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia w jego uzasadnieniu. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, ma natomiast uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze obiektywnym pozwalającym na ocenę zasadności argumentów organu oraz zachowania granic uznania. Skoro więc, zdaniem Sądu, organ inspekcji pracy wydał postanowienie w oparciu o art. 23 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, to zobowiązany był w jego uzasadnieniu stwierdzić, że istnieją takie okoliczności, które uzasadniają obawę pracownika, że udzielenie informacji mogłoby narazić go lub inną osobę na uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia inspektorowi informacji. Nie czyni zadość wymogom stawianym uzasadnieniu postanowienia powołanie się przez organy na złożenie przez pracownika wniosku o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jego tożsamości, w tym danych osobowych. Zdaniem Sądu gołosłowne jawi się również stwierdzenie organu odwoławczego, że inspektor pracy uznał, iż zachodziła uzasadniona obawa, że udzielenie mu informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, o których mowa w ust. 1 pkt. 3 mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, skoro w uzasadnieniu postanowienia inspektor pracy nie stwierdził, że istnieją takie okoliczności, które obawę tą uzasadniają. Organ ten stwierdził jedynie, że osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie przedmiotowego postanowienia. Jednakowoż, jak słusznie wskazała skarżąca, samo złożenie wniosku nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania postanowienia. Gdyby tak było ustawodawca wprost taką sytuację by przewidział. Tymczasem ustawodawca pozostawił inspektorowi pracy ocenę sytuacji osoby udzielającej informacji. Od powyższego wyroku Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skargę kasacyjną oparto na: – naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, – naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, – naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy jest regulacją szczególną wobec k.p.a. i w związku z tym zostaje wyłączona możliwość stosowania przepisów k.p.a. w zakresie, w jakim ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy kwestie te reguluje odmiennie od aktu podstawowego. Powołując się na literaturę skarżący opisał specyfikę postanowień wydanych na gruncie k.p.a. i doszedł do wniosku, że postanowienie inspektora pracy wydawane na podstawie art. 23 ust. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest ani postanowieniem wydanym w toku postępowania, ani też postanowieniem rozstrzygającym o istocie sprawy, o którym stanowią przepisy k.p.a. Jest to regulacja szczególna, mająca na celu, cytując za Sądem I instancji, "zwiększanie skuteczności działania inspekcji pracy – oraz zagwarantowanie ochrony pracownikom i innym osobom świadczącym pracę w związku z ich obawami przed niekorzystnymi dla nich skutkami ze strony pracodawcy lub środowiska, jeżeli zgodzą się ujawnić w toku kontroli fakty naruszenia przepisów prawa pracy, a tym samym ułatwić inspektorom pracy wyeliminowanie uchybień występujących w sferze stosunków pracy". Skarżący stwierdził, że bezpodstawne wydaje się twierdzenie o konieczności zaprezentowania kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw wydania przedmiotowego postanowienia. Ponadto, mając na uwadze cel wydania postanowienia w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, jakoby organ inspekcji pracy, wydający postanowienie zobowiązany był w jego uzasadnieniu stwierdzić, że istnieją takie okoliczności, które uzasadniają obawę pracownika, że udzielenie informacji mogłoby narazić go lub inną osobę na uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia inspektorowi pracy informacji. Ustawodawca, zdaniem skarżącego, świadomie nie określił wymogów formalnych postanowienia, wydawanego w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zobowiązanie inspektora pracy do uzewnętrzniania w uzasadnieniu do tego postanowienia uzasadnionej obawy, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika mogłoby narazić tego pracownika na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, byłoby sprzeczne z celem, jakiemu ma służyć to postanowienie. Skarżący podkreślił, że Sąd nie mógł ocenić, czy zachodziła uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osoby, o których mowa w ust. 1 pkt. 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, ponieważ przesłanki, którymi kierował się organ I instancji objęte zostały tajemnicą. Podobnie postępowanie dotyczące zażalenia toczy się bez udziału pracodawcy i objęte jest tajemnicą służbową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Sąd II instancji, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Istnienie którejkolwiek z przyczyn nieważności, powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wskazanych w treści art.183 § 2 P.p.s.a., w tym między innymi wówczas, gdy droga sądowa była niedopuszczalna ( art.183 § 2,pkt 1) Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie przed Sądem I instancji, zakończone zaskarżonym wyrokiem obarczone jest wymienioną wyżej wadą, gdyż złożona przez [...] S.A. w [...] skarga, a tym samym droga sądowa, była niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wypada wskazać, na zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyznaczają przepisy P.p.s.a. Jak wynika z treści art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stało się postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, wydane w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) – dalej ustawa o PiP. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub inną określoną osobę mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Na postanowienie w sprawie zachowania danych osobowych w tajemnicy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Rozważenia wymaga, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt. 2 lub 4, P.p.s.a., postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o PiP podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o PiP, wydawane jest w toku postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez organy inspekcji pracy, uregulowanego w rozdziale 4 ustawy o PiP. Celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Jak wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o PiP w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt. 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt. 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu – kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PiP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy kpa. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83). W konsekwencji, skoro postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricte, wydane w jego toku postanowienie o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Jest to szczególne rozwiązanie prawne przyjęte dla potrzeb postępowania kontrolnego. Tym samym nie zasługuje na akceptację pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że skoro na postanowienie organu inspekcji pracy przysługuje zażalenie, oznacza to, iż postanowienie wydane po rozpatrzeniu zażalenia podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Warunkiem podlegania postanowienia kognicji sądów administracyjnych jest bowiem jego wydanie w toku postępowania, które jest postępowaniem stricte administracyjnym. Warunek ten na gruncie okoliczności rozpoznawanej sprawy nie został spełniony, zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Również jeśli wziąć pod uwagę charakter postępowania kontrolnego i jego cel, sprowadzający się do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, to poza dyskusją pozostaje stwierdzenie, że kwestionowane postanowienie nie stanowi postanowienia kończącego postępowanie, czy też rozstrzygającego o istocie sprawy. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przedmiotowe postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 2 P.p.s.a. Nie znajduje również odzwierciedlenia w przepisach prawa zaliczenie postanowienia wydanego w oparciu o art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o PiP do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje ono w sposób bezpośredni uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wspomniano wcześniej, postępowanie kontrolne, uregulowane w rozdziale 4 ustawy o PiP, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydawanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w § 2 art. 3, przewiduje przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. Jednakże warunkiem koniecznym do objęcia kognicją sądów administracyjnych określonych spraw jest wyraźne zawarcie w przepisach ustaw szczególnych prawa do zaskarżenia aktu na drodze sądowoadministracyjnej. Uprawnienia takiego na gruncie ustawy o PiP nie sposób się jednak doszukać. Wobec powyższego również z treści art. 3 § 3 P.p.s.a. nie można wywieść prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 23 ust.2 ustawy o PiP w przedmiocie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi [...] S.A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony i jednocześnie zobowiązany do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji