II SA/Ol 5/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz wydał J. M. i I. M. pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych "[...]" i "[...]" obręb "[...]" w N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestorzy dołączyli do wniosku projekt budowlany wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przez ustawę Prawo budowlane i ustawę z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ stwierdził, że zawiadomił o wszczęciu postępowania strony, co umożliwiło im czynny udział w postępowaniu. Strony zgłosiły uwagi i zastrzeżenia lecz nie są one uzasadnione merytorycznie i według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić środka zaskarżenia oraz odmowy wydania pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołanie wnieśli W. i S. K. zarzucając, iż rozbudowa budynku usługowo - mieszkalnego na sąsiedniej działce spowoduje zaciemnienie ich domu, budynku gospodarczego i sklepu a w przyszłości mieszkania na parterze. Podnieśli, że są ludźmi w podeszłym wieku i należy im się korzystanie z własnej nieruchomości w taki sposób, na jaki pozwala im prawo cywilne. W ocenie odwołujących się rozbudowa spowoduje odcięcie im dostępu do słońca i światła dziennego od strony podwórza, co spowoduje zawilgocenie ich domu. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia "[...]" W. i S. K. poinformowali, iż od "[...]" sprzeciwiają się przedmiotowej rozbudowie, ponieważ pozbawi ich dopływu światła dziennego, co narusza art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołujący wskazali, że Starosta postanowieniem z dnia "[...]" nałożył na inwestorów obowiązek opracowania studium nasłonecznienia, to jest wykazania, że usytuowanie projektowanego budynku spełnia warunki w zakresie, wymaganego prawem, nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku, położonym na działce nr "[...]". Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję, będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 35 Prawa budowlanego i ustalił, że istniejący budynek przewidziany do rozbudowy znajduje się w zwartej zabudowie śródmiejskiej. Znaczną część projektowanej rozbudowy przewidziano w miejscu, istniejącego przy granicy działki budynku gospodarczego, po jego rozbiórce. Istniejący budynek mieszkalno - usługowy przylega do budynku skarżących. Ze względu na rozmiary działki, zgodność z ustaleniami planu, część projektowaną usytuowano w przedłużeniu istniejącego budynku, bezpośrednio przy granicy skarżących. W części projektowanej przewidziano wysokość dwóch kondygnacji; budynki istniejące na sąsiedniej działce skarżących są również dwukondygnacyjne i przylegają do granicy działki. Usytuowanie budynków bezpośrednio na granicy działek dopuszcza § 9 planu oraz § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690). Ponadto wszystkie elementy zawarte w ustaleniach planu są zachowane w projekcie budowlanym, który uzyskał pozytywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołujących się w kwestii naruszenia przepisów techniczno-budowlanych są bezzasadne. Organ II instancji przytoczył treść § 60 wymienionego rozporządzenia stwierdzając, że nasłonecznienie podwórza nie jest objęte żadnymi przepisami. Biorąc to pod uwagę oraz fakt, iż rozbudowę zaprojektowano od północnej strony budynku skarżących, ich zarzuty są nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S. i W. K. zakwestionowali decyzję Wojewody, podnosząc argumenty zawarte w odwołaniu i w piśmie uzupełniającym odwołanie. Ponadto podnosili, że planowana rozbudowa spowoduje ograniczenie wymiany powietrza na ich posesji, spowoduje zawilgocenie i zagrzybienie murów ich budynku a podwórko będzie ciemne i zimne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podtrzymał stanowisko, iż planowana rozbudowa jest zgodna z miejscowym planem i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Organ podkreślił, iż rozbudowę przewidziano od strony północno- zachodniej a w zasadzie od strony północnej oraz stwierdził, iż kwestia rzekomego ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń w budynku skarżących jest wyjaśniona w oparciu o obowiązujące przepisy. Przepisy techniczno-budowlane zaś nie regulują wietrzenia i nasłonecznienia podwórza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Skarga podlega uwzględnieniu, jeśli Sąd stwierdzi istnienie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Między innymi Sąd ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art.145 § 1 pkt lit."a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. Ocena, czy w danej sprawie prawidłowo został zastosowany przepis prawa materialnego polega na sprawdzeniu, czy organ orzekający dokonał należytej subsumcji określonej normy prawnej do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w tym, czy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy. Sądowoadmnistracyjna kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że nie można zweryfikować prawidłowości wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego pod względem merytorycznym, ponieważ stan faktyczny nie został w sprawie dostatecznie wyjaśniony. Mianowicie nie została należycie wyjaśniona kwestia zacieniania budynku, należącego do skarżących. Organy nie przeprowadziły dostatecznych dowodów na okoliczność, czy planowany obiekt budowlany zapewni nieruchomości sąsiedniej odpowiedni czas nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skutkiem tego nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w sprawie nie zostały naruszone interesy skarżących to jest, czy została spełniona przesłanka, określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1158 ze zmianami), powoływanej dalej jako Prawo budowlane w związku z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem. Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, przy uwzględnieniu interesów stron postępowania. Przy czym ochronie podlegają prawa nie tylko inwestora, ale także uzasadnione interesy osób trzecich. Gwarancję ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich daje wymieniony przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy stwierdziły, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza interesu skarżących. Jednak twierdzeń tych nie można zweryfikować, ponieważ nie zostały one poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji w kwestii nasłonecznienia budynku skarżących nie przeprowadził żadnych wyjaśnień, nie dokonał żadnych ustaleń i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu swej decyzji. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swoje oparł na materiale dowodowym, zgromadzonym przez Starostę, nie czyniąc w tym zakresie własnych ustaleń, chociaż strona w odwołaniu podnosiła kwestię braku właściwego nasłonecznienia ich nieruchomości. Wojewoda, co prawda w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zarzutów odwołania, dotyczących nasłonecznienia budynku skarżących lecz uzasadnienie w tym zakresie zawiera argumentację prawną, milczeniem pomijając argumentację faktyczną. Poza stwierdzeniem, że "rozbudowę przewidziano od strony północno- zachodniej a w zasadzie od strony północnej" oraz stwierdzeniem, iż "kwestia rzekomego ograniczenia dopływu światła do pomieszczeń w budynku skarżących jest wyjaśniona w oparciu o obowiązujące przepisy" organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia konkretnych okoliczności faktycznych, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy w sprawie rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisów techniczno- budowlanych. Organ II instancji ponadto zwrócił uwagę na to, iż zacienienie podwórza nie jest objęte żadnymi przepisami. W tym zakresie stanowisko Wojewody jest słuszne. Ewentualne zacienienie działki nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestię zacienienia pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Uwadze organu odwoławczego uszło natomiast to, iż w odwołaniu S. i W. K. podnosili, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego spowoduje ograniczenie dostępu światła naturalnego do ich mieszkania oraz wyrażali zdziwienie, że organ nie nałożył na inwestorów obowiązku dostarczenia analizy nasłonecznienia nieruchomości, tak jak miało to miejsce w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzut braku sporządzenia analizy dopływu światła słonecznego do budynku skarżących nie został wyjaśniony przez organ odwoławczy. Zważyć należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż w przypadku wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ II instancji jest obowiązany ponownie przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, a gdy zachodzi taka potrzeba może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Przeprowadzając postępowanie dowodowe, organ administracji publicznej musi przestrzegać w tym względzie zasad ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje zasadę prawdy obiektywnej, mającej zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Istota zasady prawdy obiektywnej sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, bowiem to na nim ciąży obowiązek wyjaśnienia sprawy. Podkreślić należy, iż materiał dowodowy musi być kompletny, a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim zarzucić organowi, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby rozstrzygnąć zasadność zarzutów właścicieli sąsiedniej działki, którzy od początku podważali rzetelność postępowania w zakresie dotyczącym pozbawienia ich nieruchomości dopływu światła. Zaskarżona decyzja oparta została jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez inwestora, czyli stronę, mającą interes prawny w korzystnym dla niej rozstrzygnięciu. Kwestia nasłonecznienia pomieszczeń należących do skarżących, przeznaczonych na pobyt ludzi nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na czym oparł swoje twierdzenie o tym, iż przepisy techniczno budowlane dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych skarżących zostały zachowane. W aktach sprawy znajduje się pismo inwestorów z dnia "[...]", sygnowane także przez projektanta, zawierające dane o pomieszczeniach, należących do skarżących i ich nasłonecznieniu. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych przedstawionych przez inwestora w sytuacji, gdy strona przeciwna podnosi zarzut ograniczenia nasłonecznienia, jest nieuprawnione. Wojewoda nie wziął w ogóle pod uwagę argumentów podnoszonych przez odwołujących się, pomimo, iż zastrzeżenia właścicieli sąsiedniej działki były konkretne i wbrew temu, na co wskazuje organ odwoławczy, wcale nie dotyczyły tylko zacienienia podwórka. Wszakże, jak wynika z treści odwołania oraz pisma uzupełniającego odwołanie S. i W. K. podnosili, iż planowany obiekt budowlany spowoduje pozbawienie ich dopływu światła dziennego i nasłonecznienia ich pomieszczeń. W tej sytuacji obowiązkiem organu było dokonać analizy nasłonecznienia budynku skarżących poprzez sporządzenie tzw. linijki słońca, rozstrzygając tym samym powstałe wątpliwości. Organ swoje wnioski w omawianym zakresie opiera na tym, iż budynek, objęty pozwoleniem na budowę, planowany od strony północnej, nie spowoduje więc zacieniania budynku skarżących. W twierdzeniu tym organ jest niekonsekwentny, ponieważ w odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazuje, iż "rozbudowę przewidziano od strony północno- zachodniej a w zasadzie od strony północnej". Już to wskazuje na brak dostatecznych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na zgłaszane w odwołaniu okoliczności, dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych skarżących, naruszyło standardy rzetelnej procedury, tym bardziej, że okoliczności te były zgłaszane przez stronę postępowania . Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. wobec dowolności poczynionych w związku tym ustaleń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać konkretnych ustaleń, czy w związku z planowaną inwestycją mieszkanie skarżących będzie miało zapewniony czas nasłonecznienia przewidziany w § 60 rozporządzenia i w tym kontekście oceni, czy wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest możliwe w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem nakazuje organowi przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzenie, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, z zachowaniem prawidłowych reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1 - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i ustali stan faktyczny sprawy mając na uwadze, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, określonych w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, która obejmuje ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Powyższe okoliczności winny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z jej uzasadnienia. Należy bowiem także zwrócić uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zaistniałego stanu faktycznego, który nie został należycie wyjaśniony. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.