II SA/Lu 778/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] wydaną w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz G. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 października 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania G. Z. od decyzji Starosty B. z dnia 17 sierpnia 2009 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 9 lutego 2009 r. udzielającej T. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przykanalikiem sanitarnym na działce nr ewid. [...]5 w T. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że T. S. w dniu 16 stycznia 2009 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego załączając projekt budowlany obiektu opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. G. Z. została w dniu 20 stycznia 2009 r. powiadomiona o prowadzonym postępowaniu i podczas wizyty w Urzędzie przed wydaniem decyzji nie wnosiła zastrzeżeń. W dniu 9 lutego 2009 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę przy granicy działki nr ewid. [...]6 będącej własnością G. Z., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskutek pomyłki, decyzji tej nie wysłano G. Z., a tylko inwestorowi, przez co została ona pozbawiona możliwości wniesienia odwołania. Uwzględniając wniosek G. Z. organ w dniu 10 lipca 2009 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Zostało ono w dniu 14 lipca 2009 r. doręczone stronie, a w dniu 15 lipca 2009 r. jej pełnomocnikowi. Strona miała zatem możliwość obrony swych praw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń, czego jednak nie uczyniła. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z przepisami i dlatego na podstawie art. 146 § 1 2 kpa należało odmówić jej uchylenia. Wadliwe wydanie decyzji bez udziału strony nie wpłynęło na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowę. Zarzuty odwołania są niezasadne, gdyż organ pierwszej instancji pozwalając na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej oparł się na § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, ze zm.). Przepis § 43 pkt 6 ppkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 sierpnia 2005 r. przeznacza teren oznaczony symbolem A30 U/P, na którym położona jest działka nr ewid. [...]5, pod usługi komercyjne z dopuszczeniem funkcji produkcyjnych, składów i magazynów. W ustaleniach dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu planu stanowi, że "dopuszcza się lokalizację budynków w granicy działki (...) z zachowaniem obowiązujących lub nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg i ulic". Na tej podstawie należało stwierdzić, że zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę spełniają warunki techniczne i są zgodne z przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu G. Z. umocowany adwokat, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji z dnia 9 lutego 2009 r. albo uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 3 kpa. Strona skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono przeznaczenia przedmiotowego budynku. O ile miałby on być częścią zakładu usługowego, to należałoby określić jego uciążliwość i oddziaływanie na środowisko, a gdyby przeznaczony na miejsce pracy, to projekt winien być uzgodniony z rzeczoznawcą BHP i ergonomii pracy oraz rzeczoznawcami ds. higieniczno-sanitarnych i ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Prawna możliwość dopuszczalności sytuowania budynków przy granicy działki nie oznacza takiej konieczności w sytuacji, gdy działka inwestora (nr ewid. [...]5) pozwala na lokalizację budynków wolnostojących lub rozbudowy istniejących. Zbędne zbliżanie zabudowy do granicy działki sąsiedzkiej z zabudową jednorodzinną prowadzi do konfliktów sąsiedzkich. Organy obu instancji nie zbadały kwestii zacienienia budynku mieszkalnego skarżącej, który posiada okna w kierunku projektowanego budynku. Błędem, w ocenie strony skarżącej, było opracowanie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której budynek skarżącej oznaczony nr 2 na działce nr ewid. [...]6 przedstawiony został jako gospodarczy, a nie mieszkalny. Budynek skarżącej z mocy decyzji Starosty B. z dnia 9 maja 2003 r., znak: [...], jest budynkiem mieszkalnym, co ma znaczenie dla lokalizacji innych obiektów w jego bezpośrednim sąsiedztwie, zarówno z punktu widzenia przeznaczenia projektowanych budynków, jak i zacienienia budynku gospodarczego. Wydając decyzję w dniu 17 sierpnia 2009 r. Starosta B. nie wyznaczył skarżącej terminu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co stanowiło naruszenie prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyrażonego w art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że projekt budynku jednoznacznie określa jego program użytkowy i nie istniała potrzeba rozpatrywania jego wpływu na środowisko ani pod kątem warunków pracy. Zarzut opracowania projektu na nieaktualnej mapie jest także niezasadny, ponieważ mapa posiada pieczęć Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w B. potwierdzającą aktualność mapy oraz jej przydatność do celów projektowych. Organ nie ma podstaw do kwestionowania takiej mapy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu bierze pod uwagę te naruszenia prawa, które nie zostały podniesione w skardze. Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są prawnie uzasadnione. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy art. 146 § 2 kpa i art. 151 kpa. Przepis art. 146 § 2 kpa stanowi, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie przewidziane tym przepisem jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, bo wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niekwestionowana w postępowaniu o wznowienie postępowania (vide: wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSN 1995, nr 11, poz. 127). Uwzględniając wniosek G. Z. o wznowienie postępowania przez wydanie postanowienia w dniu 10 lipca 2009 r., organy administracyjne orzekające w postępowaniu wznowieniowym powinny, zgodnie z wymogami z art. 149 § 2 kpa ustalić, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § 1 i 145a kpa, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, organ wydaje na podstawie art. 151 kpa decyzję w której: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a , albo - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Utrzymując w mocy i podzielając w pełni stanowisko zawarte w decyzji Starosty B. z dnia 17 sierpnia 2009 r. Wojewoda L. wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów art. 146 § 2, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 kpa. Odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia 9 lutego 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, organy orzekające w sprawie powołały jako postawę prawną rozstrzygnięcia art. 146 § 2 i art. 151 kpa. Jakkolwiek zarówno przepis art. 146 § 2 kpa, jak i przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa mogą stanowić podstawę odmowy uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, to regulują one zupełnie odmienne stany faktyczne. Przepis art. 146 § 2 kpa dotyczy sytuacji, gdy w sprawie niewątpliwa jest wadliwość procesowa stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, a organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (do czego jest zobligowany treścią art. 149 § 2 kpa), w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa dotyczy natomiast sytuacji, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, to jest brak przesłanek wznowieniowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej nie można jednoznacznie wnioskować, czy za przyczynę odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę organy orzekające uznały niezaistnienie w sprawie podstawy wznowieniowej, co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, czy też przyjęły, że zaistniała wprawdzie wskazana przez skarżącą przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale nowa decyzja odpowiadałaby decyzji dotychczasowej, co uzasadniałoby zastosowanie art. 146 § 2 kpa. Za przyjęciem przez organy braku przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa zdaje się przemawiać wywód uzasadnienia, że organ powiadomił w dniu 20 stycznia 2009 r. skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i nie wnosiła ona zastrzeżeń. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów potwierdzających zapoznawanie się przez skarżącą z aktami sprawy i złożenie oświadczenia o braku zastrzeżeń. Stanowisko zaskarżonej decyzji, iż wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z prawem materialnym, gdyż na usytuowanie wnioskowanego budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki zezwalają zarówno ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy techniczno-budowlane, jest – w ocenie Sądu – co najmniej przedwczesne. Przeprowadzając postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia istoty sprawy nie zostały wyjaśnione okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na treść tego rozstrzygnięcia. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lutego 2009 r. wydana została przy założeniu przez organy orzekające, że budynek skarżącej położony na działce nr ewid. [...]6 jest budynkiem gospodarczym, skoro to wynika z mapy dla celów projektowych, dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...]5. Po wydaniu tejże decyzji, której skarżącej nie doręczono, w piśmie z dnia 25 czerwca 2009 r. skarżąca informowała Starostę B., że jej budynek mieszkalny wadliwie oznaczono jako gospodarczy. Prawny status budynku istniejącego na działce skarżącej może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę budynku inwestora bezpośrednio przy granicy działki skarżącej, a w aspekcie wymogów określonych w § 12 ust. 6 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Niewyjaśnienie tej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sytuacji, gdy skarżąca dysponuje decyzją Starosty B. z dnia 9 maja 2003 r., znak: [...], zmieniającą sposób użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...]6 w B. na budynek mieszkalny, nie do zaakceptowania jest wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że nie ma podstaw do kwestionowania treści mapy, która została opatrzona pieczęcią uprawnionego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdzającą aktualność treści mapy. Skoro strona prawdziwość stwierdzenia aktualności mapy podważa, a treść mapy dla celów projektowych ma istotne znaczenie w sprawie o pozwolenie na budowę, sporna okoliczność powinna być wyjaśniona. Powyższe względy nakazują w ocenie Sądu, uznać zaskarżoną decyzję za wydaną z naruszeniem prawa. Za prawnie nieuzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące konieczności wyjaśnienia, czy objęty decyzją o pozwoleniu na budowę, budynek będzie stanowił miejsce pracy, czy też będzie szkodliwie oddziaływał na środowisko jako część zakładu usługowego. We wniosku o pozwoleniu na budowę inwestor określił przedmiotową inwestycję jako budynek gospodarczo-garażowy, a nie zakład usługowy, czy budynek biurowy. Organ administracji zobligowany był do skontrolowania, czy wnioskowany obiekt spełnia prawne wymogi konieczne do zatwierdzenia przedłożonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Obawy strony skarżącej dotyczące przyszłego sposobu użytkowania obiektu niezgodnego z przeznaczeniem określonym we wniosku inwestora, nie mogą stanowić przedmiotu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.