VII SA/Wa 2117/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją P. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r.,nr [...] (znak: [...] ), na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), nakazano T. I. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku usługowego - bar gastronomiczny "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach zew. 33,0 x 7,0 (m), położonego na terenie działek ewid. nr [...] i [...]przy Al. [...] w G. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, m.in. kontrolę dokonana przez pracowników organu pierwszej instancji ustalono fakt samowolnego wybudowania budynku gastronomicznego na wyżej opisanych działkach przy Al. [...] w G. Ustalono, że obiekt posiada konstrukcję drewnianą o wymiarach 7 x 33 (m) i o wysokości dwóch kondygnacji. Budynek usytuowany jest bezpośrednio na koronie wału przeciwpowodziowego od strony zalewowej i w odległości 10 m od krawędzi jezdni - drogi krajowej [...]. Przedmiotowy budynek wybudowany został jako zewnętrzna obudowa budynku gastronomicznego o wysokości jednej kondygnacji i wymiarach 20 x 6 (m), który w trakcie prac budowlanych został rozebrany. Ustalono również, że budowa prowadzona była w okresie od września 2006 r. do września 2007 r. i realizowana była bez pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedłożył również jakiejkolwiek innej dokumentacji budowlanej dotyczącej wybudowanego obiektu lub budynku rozebranego. Dwukondygnacyjny budynek gastronomiczny został wybudowany na terenie dwóch działek: o nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., którego przedstawiciel D. W. oświadczyła, że zarządca działki nie wyrażał zgody na powstanie przedmiotowego obiektu. oraz o nr ew. [...] będącej we władaniu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w G. Z pisma z dnia 12 kwietnia 2007 r. Urzędu Miasta i Gminy w G. z którego wynika, że dla przedmiotowego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy – G. decyzją z dnia [...].08.2007 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia na terenie działki nr ew. [...] przy Al. [...] w G. - polegającego na budowie budynku o funkcji hotelowo - gastronomicznej (część hotelowa trzy kondygnacje, część gastronomiczna dwie kondygnacje) wraz miejscami parkingowymi dla samochodów osobowych i autokarów. Zdaniem organu wykonana inwestycja jest sprzeczna z art. 82 ust 2 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, gdzie na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią w szczególności: wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu orskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą; Wyjaśnił, że roboty takie mogą być wykonane po uzyskaniu zwolnienia w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ponadto organ podkreślił, że w myśl art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach krajowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem - zabudowy co najmniej 25 m. W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub ze w zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Wykonane przez inwestora roboty budowlane, zakwalifikował jako budowę nowego obiektu budowlanego, która zgodnie z art. 28 ust 1 Prawa budowlanego wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. ze względu na brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem z uwagi na brak dla powyższego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenia innych norm prawnych. W związku z powyższym organ na podstawie art. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał jego rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. I. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie właścicieli działek o nr ew. [...] i [...] przy Al. [...] w G. Z akt administracyjnych organu drugiej instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w odpowiedzi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], przedstawił dokumenty w postaci: pisma Urzędu Miasta i Gminy G.z dnia [...] lutego 2009 r. o treści: "W związku z monitem [...] o wydanie wypisu z ewidencji gruntów na działki nr [...] i [...] położonych przy Al. [...] w G. i odbitki z mapy ewidencyjnej, uprzejmie wyjaśniam, że ww. działki nie istnieją już w ewidencji gruntów. Numery działek o które Państwo prosicie to [...], [...], [...]."; Wykaz właścicieli i władających gruntów z którego wynika, że władającym działką nr [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy P., właścicielem działki nr [...] jest Spółka Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w G. oraz wypis z rejestru gruntów oraz własne pismo z dnia [...] lutego 2009 r. o treści "W nawiązaniu do postanowienia nr [...] z dnia [...].12.2008 r. znak:[...] (wpływ do tut. Urzędu w dniu 18 grudnia 2008 r.), w związku z uzyskaniem informacji w przedmiotowej sprawie z Urzędu Miasta i Gminy w G. w dniu [...].02.2009 r. oraz z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. informuje, że działki o których mowa w postanowieniu nr [...] nie istnieją a zgodnie z przesłanym pismem UM i G G. teren objęty samowolą budowlaną stanowią działki [...]; [...]; [...]. W związku z powyższym uzupełniające postępowanie dowodowe będzie obejmowało właściciela/właścicieli w/w działek. Dokument poświadczający władanie tymi działkami zostanie niezwłocznie przesłany po otrzymaniu go od UM i G G.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. I., decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. (...) Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógłby zrealizować zamierzenie inwestycyjne. Wymóg ten nie został spełniony i roboty budowlane przy wybudowaniu omawianego budynku gastronomicznego <[...]> zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też w stosunku do tego obiektu budowlanego zastosowanie ma tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (...) Organ I instancji uznał, iż samowolnie zrealizowany budynek narusza przepisy, w tym techniczno – budowlane, tym samym nie było podstaw do wszczynania procedury legalizacyjnej. Działanie takie jest zgodne z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor nie przedłożył żadnych wymaganych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku. (...) Bezspornym jest również fakt, że wykonana inwestycja jest sprzeczna z przepisami art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, które stanowi, iż na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią zabrania się wykonywana robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Trzeba zauważyć, że budynek jest położony na koronie wału przeciwpowodziowego, więc w strefie bezpośrednio zagrożonych powodzią". Organ odwoławczy wskazał, że z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2009 r., stanowiącego odpowiedź na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [...], wynika, "że działki o nr ew. [...] i [...] nie istnieją a zgodnie z pismem Urzędu Miasta i Gminy G. teren objęty samowolą budowlaną stanowią działki [...], [...], [...]. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Miasta i Gminy G. z dnia [...].02.2009 r. Ponadto z "Wykazu właścicieli i władających gruntu" stanowiącego załącznik do pisma PINB w P. z dnia [...] .02.2009 r. wynika, iż władającym działką nr [...] jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział Rejonowy P., właścicielem działki nr [...] jest Spółka Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w G.i". Organ odwoławczy stwierdził, że "nie został ustalony właściciel działki [...] co uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie niniejszego postępowania. Nadto wskazał, że treść art. 52 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że adresatem decyzji wydawanych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjęte jest, że w pierwszej kolejności obowiązki wynikające z w/w regulacji są nakładane na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności na właściciela lub sprawującego trwały zarząd, co nie wyklucza udziału tych ostatnich jako stron prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego postępowania. W niniejszym przypadku T. I. nie jest właścicielem w/w nieruchomości, tym samym organ powiatowy winien nałożyć obowiązek rozbiórki na podmioty mające tytuły prawne do działek nr [...], [...] oraz [...]". Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił wydanie decyzji przez organ drugiej instancji z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazano w niej, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego rozbieżności w numeracji działek i ustalenie właściciela jednej z nich można było wyjaśnić w trybie określonym w art.136 Kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania wyżej wymienionego przepisu, zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone we wskazanym art. 138 § 2 K.p.a. Oceniając taką decyzję należy mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Przy takim ujęciu poczynione w skardze zarzuty są zasadne, tym bardziej, iż organ odwoławczy przeprowadził w znacznej części uzupełniające postępowanie dowodowe, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 K.p.a.). Pozostała mu w zasadzie jedynie do wyjaśnienia kwestia kto jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] i bez bliżej uzasadnionych przyczyn zaprzestał prowadzenia postępowania uzupełniającego, mającego na celu ustalenie kręgu właścicieli działek, na których posadowiony jest budynek gastronomiczny przy Al. [...] w G.. Ustaleni są właściciele działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] i są to podmioty, które są stronami postępowania. Wadliwie uznał, że te niewielkie już braki w postępowaniu dowodowym uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., mimo to, że nie istniała już potrzeba "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ponadto dokonał oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, poczynił ustalenia, które w sposób niedopuszczalny przesądzają o treści rozstrzygnięcia sprawy, a następnie wydał decyzję kasacyjną, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zwróci się do Urzędu Miasta i Gminy w G. o nadesłanie wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki o numerze ewidencyjnym [...] w zakresie wskazania jej właściciela. Po dokonaniu ustalenia, jeżeli się okaże, że podmiot ten nie brał udziału w sprawie zawiadomi go o toczącym się postępowaniu i podejmie stosowne czynności procesowe i merytoryczne. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że wszystkim właścicielom działek na których posadowiony jest przedmiotowy budynek, służy interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. bycia stroną postępowania, płynący jak wskazał organ z art. 52 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.