II OSK 2262/10

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej PARK Sp. z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 11/10 w sprawie ze skargi PARK Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2009 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew – lip o obwodach pni 78 cm i 83 cm, znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Kamiennogórskiej 22. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 4 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 85 ust. 1, 4 i 8, art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody, § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 r. (M.P. Nr 73, poz. 733), orzekł o wymierzeniu firmie "PARK" Sp. z o.o. w Poznaniu kary pieniężnej w kwocie 87.364,29 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 236/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił wyżej wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało za bezsporny fakt, iż drzewa usunięto bez posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż usunięcie drzew wymagało wydania zezwolenia. Ryzyko polegające na usunięciu tych drzew bez wymaganego prawem zezwolenia obciąża tylko i wyłącznie skarżącą. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzew było obligatoryjne, a to z kolei oznacza, że usunięcie tych drzew bez wymaganego zezwolenia musiało skutkować nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca nie kwestionuje również sposobu wyliczenia nałożonej kary. W toku postępowania skarżąca podniosła, iż w dniu 2 lipca 2007 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew. Organ podkreślił jednak, że samo wycięcie nastąpiło już po dwóch tygodniach od złożenia przedmiotowego wniosku, zatem przed wydaniem niezbędnej do dokonania tej czynności decyzji. Ponadto, stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a., skarżąca powinna liczyć się z przynajmniej miesięcznym terminem załatwienia sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka "PARK" zarzucając jej: Po pierwsze, rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, co, w ocenie strony, miało na celu ukrycie błędów organu administracji, które spowodowały wypaczenie wyniku całej procedury. Po drugie, naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie kary bez ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia. Po trzecie, rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 i 8 Konstytucji RP poprzez całkowite zignorowanie służebnej wobec społeczeństwa roli administracji. Po czwarte, naruszenie art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania (prawie 2 lata), co doprowadziło w konsekwencji do powstania szkody po stronie skarżącej. Po piąte, rażące naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez dokonanie wizji lokalnej po upływie blisko dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku przez skarżącą. Po szóste, rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. poprzez kompletne ignorowanie przez 2 lata ustawowego obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Po siódme, naruszenie art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zezwolenia możliwe jest zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego. Po ósme, naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie przesłanek braku opłaty za wycinkę drzew. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., zatem organ był związany oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że organ odwoławczy w pełni zastosował się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., tzn. uznał, że w przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. Sąd podkreślił, że zarzuty skargi odnoszą się zarówno do przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez Prezydenta Poznania, jak i wykładni przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. wynika, że Sąd odniósł się do ustaleń faktycznych, które były bezsporne, odniósł się do zarzutu przewlekłości postępowania oraz dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego organ II instancji nie miał już możliwości prowadzenia dodatkowego postępowania, a wyłącznym jego zadaniem było uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wymienionym wyżej orzeczeniu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zastosował się do wykładni prawa materialnego dokonanej w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi Sąd stwierdził, iż istotnie w aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia strony przez organ o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy skoro, jak to wywiedziono wcześniej, organ był związany ocena wyrażoną w wyroku, a stan faktyczny był bezsporny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "PARK" sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 153 p.p.s.a. przejawiające się w braku tożsamości sprawy. Po drugie, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, co, w ocenie strony, miało na celu ukrycie błędów organu administracji, które spowodowały wypaczenie wyniku całej procedury. Po trzecie, art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie kary bez ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia. Po czwarte, art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 i 8 Konstytucji RP poprzez całkowite zignorowanie służebnej wobec społeczeństwa roli administracji. Po piąte, art. 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania (prawie 2 lata), co doprowadziło w konsekwencji do powstania szkody po stronie skarżącej. Po szóste, art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez dokonanie wizji lokalnej po upływie blisko dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku przez skarżącą. Po siódme, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez kompletne ignorowanie przez 2 lata ustawowego obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 83 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że przy wydaniu zezwolenia możliwe jest zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego. Po drugie, art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 35 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie przesłanek braku opłaty za wycinkę drzew. Po trzecie, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, którym naruszono podstawowe zasady prawa, przyjmując, że organ administracji może stosować sankcje w sytuacji, gdy sam narusza prawo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, iż stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że prawidłowo zastosował w tej sprawie – wbrew zarzutowi kasacyjnemu – Sąd I instancji art. 153 ustawy p.p.s.a., w świetle którego ocena prawna i wskazania, dotyczące dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W tej sprawie jest to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 236/09. Ponadto z sentencji powyższego wyroku, jak i jego uzasadnienia jednoznacznie wynika tożsamość przedmiotu oceny prawnej danego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi do Sądu I instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy. Stąd, co Sąd I instancji także zasadnie orzekł, organ odwoławczy słusznie zastosował się do oceny prawnej i wskazań odnośnie dalszego postępowania w tej sprawie w zakresie obowiązku wymierzenia danej administracyjnej kary pieniężnej jeżeli wystąpiły materialnoprawne przesłanki określone w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czyli nastąpiło usunięcie przedmiotowych drzew "bez wymaganego zezwolenia". Dlatego też nawet wystąpienie przez zainteresowany podmiot z wnioskiem o wydanie danego zezwolenia na usunięcie tych dwóch drzew nie konwaliduje późniejszego ich usunięcia pomimo braku wymaganego zezwolenia. Jest to bowiem delikt administracyjny w którym nie bada się stopnia zawinienia strony w przypadku braku stosownego zezwolenia w formie ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., gdyż jest to tzw. odpowiedzialność obiektywna. Stąd, oczywiście chybione są więc wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w świetle art. 6, 7, 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 i 2 oraz art. 61 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., przy czym ten ostatni przepis nie został nawet powołany w komparycji jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tym zakresie przedmiotowym sprawy także organ odwoławczy był związany oceną prawną i wskazaniami w świetle dyspozycji art. 153 ustawy p.p.s.a., zarówno co do możliwości prowadzenia przez ten organ dodatkowego postępowania dowodowego jak i wykładni zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego, a więc art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast art. 86 ust. 1 pkt 7 jak i art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w ogóle w stanie faktycznym tej sprawy nie miały zastosowania. Po trzecie, biorąc pod uwagę, że w stania faktycznym tej sprawy Sąd I instancji nie naruszył żadnych podniesionych w komparycji skargi kasacyjnej przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to brak jest także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i 8 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.