II OSK 1285/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2292/09 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku oddala skargę kasacyjną. II OSK 1285/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt VII Sa/Wa 2292/09 po rozpoznaniu skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia [...] maja 1993 r. w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i w to miejsce orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ pierwszej instancji orzekając w postępowaniu nieważnościowym stwierdził, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma wpis prawa do nieruchomości w księdze wieczystej, zaś w aktach sprawy nie ma takiego wpisu, co uniemożliwia bezsporne ustalenie, czy inwestor – A. M., faktycznie dysponowała nieruchomością na cele budowlane w dniu złożenia wniosku i w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Rozstrzygnięcie w postępowaniu zwykłym oparto jedynie na podstawie kserokopii prawomocnego postanowienia sądowego przyznającego na współwłasność nieruchomość inwestorce i A. G. Drugorzędne w ocenie organu znaczenie ma wyrażenie zgody na rozbudowę budynku A. G. /poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości/. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie inwestorki od powyższej decyzji uchylił w całości tę decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej podając w uzasadnieniu, iż niesporny jest dowód, że inwestorka jest współwłaścicielką nieruchomości w 1/2, zaś druga współwłaścicielka, także w 1/2 części nieruchomości, wyraziła zgodę na przedmiotową inwestycję, jest wystarczający do przyjęcia, że spełnione zostały wymogi w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. - następca prawny po A. G., podniosła, iż organ odwoławczy dokonał niewłaściwej analizy materiału dowodowego, bowiem inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż zgoda współwłaściciela pochodzi sprzed dwóch lat od daty wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji w uzasadnieniu tego stanowiska podkreślił, że sprawa jest prowadzona w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym /nieważnościowym/ stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, a zatem ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Niedopuszczalna jest przy tym rozszerzająca wykładnia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 ( 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum, lecz rozpoznaje ją w granicach określonych w art. 156 ( 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 ( 1 kpa przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Skoro inwestorka przedłożyła do wniosku o wydanie kwestionowanej decyzji akt potwierdzający jej prawo do 1/2 części nieruchomości /prawomocne postanowienie sądu/ oraz oryginał oświadczenia współwłaścicielki wyrażającej zgodę na rozbudowę przedmiotowej inwestycji, to zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. obowiązującej w dacie załatwiania sprawy w postępowaniu zwykłym, przewidującego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie podmiotowi, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a, to zostały spełnione warunki wymagane w tym zakresie. Zgoda A. G., choć pochodząca sprzed 2 lat od wniosku o pozwolenie na rozbudowę, nie została odwołana w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji złożyła dopiero córka A. G. – K. G., po 14 latach od dnia wydania decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G. zarzucając naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku /Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229/ poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 12 grudnia 1992 r. o zniesieniu współwłasności jest wystarczającym dowodem prawa do dysponowania nieruchomością. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że niedopuszczalne było oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie stanowiącym "kserokopię" dokumentu, na co wskazuje przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądowe /Sądu Najwyższego i WSA/ oraz art. 47 ( 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. W skardze kasacyjnej podnosi się zarzut naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku /Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229/ poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że kserokopia postanowienia o zniesieniu współwłasności jest wystarczającym dowodem prawa do dysponowania nieruchomością. Z materiałów zgromadzonych w sprawie oraz z wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że osoba korzystająca z tego środka prawnego jako następczyni prawna poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości, dąży do obalenia pozwolenia na budowę uzyskanego przez drugą współwłaścicielkę, która na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę zrealizowała inwestycję mając prawo współwłasności nieruchomości oraz zgodę poprzedniczki prawnej skarżącej wymaganą dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia nie było więc oparcie się na "kserokopii orzeczenia o zniesieniu współwłasności", lecz w istocie fakt legitymowania się przez inwestora prawem do nieruchomości wynikał ze współwłasności nieruchomości oraz oświadczeniu współwłaściciela o zgodzie na realizację przez inwestora danej inwestycji. Nawet gdyby rzeczywiście orzeczenie oparto na dokumencie stanowiącym kserokopię, to dla stwierdzenia nieważności tak wydanego rozstrzygnięcia konieczne byłoby wykazanie, iż stanowiło to rażące naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Należy w związku z powyższym podzielić w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w opisanym stanie faktycznym przez następcę prawnego jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie może być uwieńczone pozytywnym rozstrzygnięciem, a więc usunięciem w postępowaniu nieważnościowym z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej chronionej zasadą trwałości statuowaną art. 16 kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.