II SA/Kr 1416/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. decyzją z 9 marca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał D. P. wykonanie w terminie do 15 maja 2009 r. rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 6,0 m oznaczonego na potrzeby postępowania nr A, wybudowanego na działce nr "1" w O. gmina S., ponieważ budowa ta narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że 5. 09. 2008 r. wpłynęło pismo Dyrektora [...] Parku Narodowego informujące o w/w inwestycji, która jest realizowana w obrębie granic [...] Parku Narodowego, w terenie objętym zakazem budowy. Organ ustalił, że inwestor D. P. 14.11.2006 r. zgłosił zamiar budowy dwóch obiektów gospodarczych o pow. 25 m2, który został przyjęty przez właściwe Starostwo Powiatowe bez sprzeciwu. Podczas kontroli przeprowadzonej [...].09.2008 r. stwierdzono, że na działce nr "1" w O. prowadzono roboty budowlane związane z budową dwóch obiektów murowanych według w/w zgłoszenia, każdy z nich o wymiarach 4,0 m x 6,0 m. Obiekty te były wznoszone na terenie, na którym obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. W czasie kolejnej kontroli przeprowadzonej [...].02.2009 r. stwierdzono, że na działce nr "1" w O. znajdowały się 2 budynki parterowe, nie podpiwniczone, z poddaszem. Między parterem a poddaszem wykonano płytę stropową żelbetową. Obiekty te posiadały dach dwuspadowy symetryczny, pokryty blachodachówką. W związku z faktem, że roboty budowlane były w trakcie realizacji organ l instancji postanowieniem z 11.02.2009 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego nazwanego na potrzeby postępowania budynkiem A. Postanowienie to [...] WINB w K. utrzymał w mocy postanowieniem z 30.06. 2009 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku A organ zaznaczył, że decyzja została wydana przed upływem 2 miesięcy od wydania w/w postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budynku A. Organ l instancji wskazał, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku złożonego do organu architektoniczno-budowlanego jest przewidziana lokalizacja obiektów w zupełnie innej konfiguracji niż stan faktyczny na działce. Zdaniem organu l instancji inwestor w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania dla powyższego terenu powinien posiadać w oparciu o art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję ustalającą warunki zabudowy uzgodnioną, ze względu na lokalizację działki w granicach rezerwatu przyrody [...] Parku Narodowego, z Dyrektorem Parku. Nadto organ wskazał, że nie zostały również zachowane wymogi określone w ustawie z 27. 04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z 2001 ze zm.), w szczególności w zakresie ustanowionych w trybie ustawy o ochronie przyrody parków narodowych i wynikających z tego tytułu ograniczeń, które winny być uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie ich braku w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obecnie obszar [...] Parku Narodowego położony jest również w specjalnym obszarze ochrony siedlisk (Natura 2000 PLH 120004 Dolina [...]). W związku z tym, w świetle przepisów ustawy z 3. 10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z 2008 r.) realizacja w obszarze Natura 2000 takiego obiektu budowlanego jak przedmiotowy budynek gospodarczy zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł D. P.. Wskazał, że z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt był budowany na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja nie wymagała wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, wydając decyzję o rozbiórce bez rzetelnego wyjaśnienia sprawy i nie uzyskując stanowiska organu administracyjnego, który przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie. Nadto wskazał, że w jego ocenie do orzekania o naruszeniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, czy też ustawy prawo ochrony środowiska nie są właściwe organy nadzoru budowlanego, tylko organy powołane w ww. ustawach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 30 czerwca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał D. P. jako inwestorowi, wykonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wym. 4,0 m x 6,0 m nazwanego budynkiem A, wybudowanego na działce nr "1" w O., ponieważ budowa ta narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ l instancji prawidłowo zastosował tryb określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor 14. 11. 2008 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych na działce "1" w O.. Właściwy organ, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, nie wniósł sprzeciwu. W ocenie organu odwoławczego, brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie może skutkować legalizacją obiektu zrealizowanego niezgodnie z przepisami prawa, w tym przypadku z ustawą z 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest na terenie [...] Parku Narodowego, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie przyrody, w tym zakaz określony w art. 15 ust. 1 w/w ustawy. Dyspozycja z w/w przepisu zabrania w parkach narodowych i rezerwatach przyrody budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Organ wskazał, że ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie parku narodowego, jego budowa została zrealizowana wbrew warunkom z cyt. art. 15 ustawy o ochronie przyrody, a zatem opisany stan faktyczny spełnia dyspozycję normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zreformował wyrzeczenie organu l instancji odmiennie je uzasadniając, gdyż organ I instancji nieprawidłowo powołał się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią przedmiot badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia budowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł D. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane poprzez wstrzymanie robót budowlanych, na wykonanie których inwestor posiadał uprawnienie wynikające z w/w przepisu; art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że zarzuty sformułowane w stosunku do czynności organu administracji architektoniczno-budowlanego związane z przyjęciem zgłoszenia dotyczą sposobu wykonywania robót budowlanych przez inwestora; art. 51 ust. 1 cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu oraz art. 7 i 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że skoro uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu na skutek zgłoszenia planowanej inwestycji, to należy uznać, że inwestor uzyskał uprawnienie do jej zrealizowania. Zarzuty organów orzekających w sprawie dotyczące ewentualnych nieprawidłowości przy przyjmowaniu zgłoszenia przez starostę nie mogą ograniczyć praw wynikających z dokonanej czynności prawnej. Zatem naruszenie tych praw poprzez nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego w oparciu o legalnie nabyte uprawnienie stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Nadto podniósł, że żaden z przypadków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1-4 w/w ustawy nie występuje w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że warunki wykonywania robót budowlanych zostały określone w rozporządzeniach wydanych do ustawy prawo budowlane i jedynie naruszenie warunków określonych w tych przepisach daje podstawę do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust.1 pkt 4 ustawy. Natomiast innym zagadnieniem jest ewentualne naruszenie przepisów przy przyjmowaniu przez organ zgłoszenia robót budowlanych. Podkreślił, że ustawodawca nie uregulował procedury weryfikacji uprawnień wynikających ze zgłoszenia, co przemawia za uznaniem, że brak jest możliwości wzruszenia tych uprawnień. Nadto podniósł, że zastosowanie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego ogranicza się do sytuacji istnienia rzeczywistych przesłanek do wstrzymania robót budowlanych oraz tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący nadmienił również, że organy nie uzyskały stanowiska organu architektoniczno-budowlanego, a także wskazał, że o naruszeniu przepisów o ochronie przyrody nie może orzekać organ nadzoru budowlanego, gdyż właściwe są tu organy administracji publicznej określone w ustawach o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że D. P. 14.11. 2006 r. zgłosił do Wydziału Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów Starostwa Powiatu [...] budowę 2 budynków gospodarczych, każdy o pow. 25 m 2 na działce nr "1" w O.. Jednym z budynków objętych w/w zgłoszeniem był budynek gospodarczy oznaczony dla potrzeby postępowania jako budynek A. Poza sporem jest, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił sprzeciwu od powyższego zgłoszenia. Bezsporne jest, że inwestor prowadził przedmiotowe roboty budowlane na działce "1" we wrześniu 2008 r. oraz po tym terminie. Nadto strony nie kwestionują, że Dyrektor [...] Parku Narodowego w piśmie z 22.10.2007 r. skierowanym do D. P. (potwierdzenie odbioru z 25.10.2007 r.) poinformował o zakazie budowy w obrębie [...] Parku Narodowego. Bezsporne jest także, iż działka inwestora oznaczona nr "1" znajduje się w granicach rezerwatu przyrody [...] Parku Narodowego, a [...] Park Narodowy został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z 14. 01. 1956 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego (Dz. U. nr [...], poz. [...] oraz z 1997 r. nr [...], poz. [...]). Również stan faktyczny ustalony podczas oględzin przeprowadzonych w dniach: [...].09.2008 r. i [...].02.2009 r. w których ustalono, że na działce nr "1" znajdują się w stanie surowym dwa obiekty gospodarcze - w tym przedmiotowy obiekt oznaczony jako A o pow. 4m x 6 m każdy - nie jest kwestionowany. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest natomiast dopuszczalność kwestionowania przez organy uprawnienia inwestora do wykonania robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego nazwanego budynkiem A o pow. 25 m 2 przed terminem rozpoczęcia tych robót, a właściwy organ nie wniósł w stosunku do zgłoszenia sprzeciwu w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zdaniem strony skarżącej niewniesienie przez właściwy organ sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia oznacza zgodę na realizację zamierzonej inwestycji, o której mowa w zgłoszeniu. Zaznaczyć należy, ze obiekty wybudowane na podstawie zgłoszenia w tym przedmiotowy budynek gospodarczy A nie odbiegają wymiarami od obiektów zgłoszonych i mają wymiary 4 m x 6 m. Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a jakich sytuacjach wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej, nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, natomiast istnieje domniemanie wydania pozytywnej decyzji w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem gdy bezskutecznie upływie termin zawity, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ("Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2006, s. 367). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 30 ust. 1pkt. 1 budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych o pow. do 25 m2 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zarazem należy wskazać, że działka inwestora nr "1" w O. znajduje się w granicach rezerwatu przyrody [...] Parku Narodowego, a w związku z tym w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano na konieczność uwzględnienia normy z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy 16. 04. 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) stanowiącej, że w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Nadto należy wskazać, że jakkolwiek w art. 15 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w przepisu dopuszcza się odstępstwa na obszarze parków narodowych od zakazów, o których mowa w ust. 1, to tylko za zgodą ministra właściwego do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego i tylko jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego (pkt 1) lub potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 27.04. 2001 - Prawo ochrony środowiska. Jak wskazano w rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek gospodarczy nazwany budynkiem A został zgłoszony przez inwestora, a właściwy organ architektoniczne - budowlany wadliwie nie wniósł sprzeciwu, jakkolwiek był do tego zobowiązany w związku z treścią w/w przepisu. Trzeba podkreślić, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego wskazującego, że dokonanie zgłoszenia i brak reakcji ze strony organu w terminie 30 dni od daty zgłoszenia, może stanowić usprawiedliwienie i legalizację każdej inwestycji, nawet gdyby inwestycja wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny powyższe stanowisko można zaakceptować tylko w stosunku do inwestycji objętych obowiązkiem zgłoszenia, (por. wyrok WSA w Warszawie z 18.06.2004 r. sygn. akt 7/IV SA 162/03, w Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis 2007 s. 181-182). Należy przy tym podkreślić, że wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu mimo, iż roboty te nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia i wymagają np. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno być oceniane na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, do których nie odnosi się art. 7 ust. 2 ustawy z 27.03.2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718, por. wyrok NSA z 22.10.2004 r. w Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis 2007 s. 330). Oznacza to, -że w rozpatrywanej sprawie organ l instancji prawidłowo - po przeprowadzeniu kontroli na działce nr "1" i w wyniku stwierdzenia, iż na działce znajdują się 2 budynki gospodarcze w tym budynek A - wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowego budynku postanowieniem z 11.02.2009 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4. Organ II instancji postanowieniem z 30.06.2009 r. znak: [...] utrzymał je w mocy, natomiast skarga D. P. na postanowienie organu II instancji została wyrokiem WSA w Krakowie z 10 lutego, sygn. akt 1392/09 - oddalona. Zgodnie bowiem z normą art. 50 ust. 1 punkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 organ właściwy wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w tym przypadku w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia (stosownie do normy z art. 50 ust. 4) przed upływem tego terminu tj. organ l instancji prawidłowo wydał 9 marca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego D. P. nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego oznaczonego jako budynek A, wskazując jednak błędnie na naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy wskazać, że organ odwoławczy prawidłowo zreformował decyzję organu l instancji wskazując, iż przesłanką nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku nie jest naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącego wskazującego na brak przesłanek do nakazania rozbiórki budynku gospodarczego oznaczonego jako budynek A na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy także wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, w którym skarżący podnosi, ze organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do powoływania się na przepisy ustawy o ochronie przyrody w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest błędne ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine cyt. ustawy organ nadzoru budowlanego ma również obowiązek ocenić czy wykonywane roboty budowlane odbiegają istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach, przez które należy rozumieć inne przepisy niż przepisy prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut niewyjaśnienia okoliczności sprawy przez organy. W ocenie Sądu wszystkie istotne kwestie zostały rozpatrzone przez organy l i II instancji, organ l instancji przeprowadził dwukrotne oględziny na działce "1" w O. ( w dniach [...].09.2008r. i [...].02.2009 r.), a inwestor miał możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji miał możliwość wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, ponieważ został powiadomiony przez organ l instancji w trybie art. 10 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.